代建制在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理領(lǐng)域中的應(yīng)用分析

周晟 方曉東

(1.軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢 430035;2.上海市警備區(qū),上海 200040)

代建制在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理領(lǐng)域中的應(yīng)用分析

周晟1方曉東2

(1.軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北武漢 430035;2.上海市警備區(qū),上海 200040)

文章在剖析軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理改革的必要性和推行代建制的優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,從指導(dǎo)思想與原則、代建項(xiàng)目的使用范圍、組織程序、各主體之間的權(quán)利與義務(wù)、對代建單位的監(jiān)管等方面,對軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理推行代建制的具體操作進(jìn)行了全面的闡述。

軍隊(duì)工程 項(xiàng)目管理 代建制

代建制是指對非經(jīng)營性項(xiàng)目通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理公司即代建單位，代行投資主體的管理職能，按照投資主管部門審定的管理目標(biāo)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施全過程的管理，項(xiàng)目建成后再移交使用單位的制度。全國已有多個(gè)省份進(jìn)行了代建制的嘗試，實(shí)踐證明：實(shí)施代建制后，工期一定程度上得以縮短，工程質(zhì)量進(jìn)一步提高，工程造價(jià)控制的效果明顯。而軍隊(duì)工程建設(shè)是政府投資非經(jīng)營性項(xiàng)目的重要組成部分，但傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式已越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此順應(yīng)國家投資體制改革的潮流，在軍隊(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域推行代建制模式，已成為軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理發(fā)展的必然趨勢。

1 軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理改革的必要性

目前在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理中，主要采用工程指揮部的模式。全軍各大單位的工程建設(shè)任務(wù)多由總部下達(dá)，由各大單位組織實(shí)施，工程建設(shè)主管機(jī)關(guān)大多是軍區(qū)級基建營房部門，執(zhí)行單位則是由基建營房部門從下屬單位抽調(diào)專業(yè)人員組成的工程指揮部。隨著建設(shè)領(lǐng)域新材料、新工藝的層出不窮，工程建設(shè)現(xiàn)代化的程度越來越高，軍隊(duì)工程建設(shè)參與單位也越來越多，管理工作量大、協(xié)調(diào)難度大，因此現(xiàn)行的管理模式已難以適應(yīng)新形勢下工程建設(shè)的管理需要，推進(jìn)軍隊(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目管理模式的改革勢在必行。

首先，軍隊(duì)建筑工程日益呈現(xiàn)出大型化、復(fù)雜化的趨勢，這就要求由具備專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員來負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的管理。但當(dāng)前軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理人員往往缺乏必要的專業(yè)知識和足夠的管理經(jīng)驗(yàn)，軍隊(duì)建設(shè)單位難以承擔(dān)起工程質(zhì)量、工期、投資計(jì)劃和投資效益的全部責(zé)任。這就要求改變以往軍隊(duì)工程建設(shè)“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式。

其次，在傳統(tǒng)的軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理方式中，由于角色不明、責(zé)任不清，往往容易滋生腐敗，并產(chǎn)生組織冗余、效率低下等問題。因此只有改革項(xiàng)目管理模式，采用適應(yīng)新時(shí)期新階段的軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理模式，形成權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的工程項(xiàng)目管理體制和運(yùn)行機(jī)制，才能從根本上地解決這些問題。

最后，長期受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，目前仍有不少軍隊(duì)工程項(xiàng)目的管理水平處于較低的層次。而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和大聯(lián)勤改革的穩(wěn)步推進(jìn)，提高工程項(xiàng)目的管理水平和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力顯得尤為重要。因此只有通過現(xiàn)有軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理模式的改革，才能實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目建設(shè)由經(jīng)驗(yàn)型管理向科學(xué)型管理的最終轉(zhuǎn)變。

圖1 代建制管理模式

2 在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理中推行代建制的優(yōu)勢

代建制將多元投資、管理復(fù)雜的工程建設(shè)管理簡化為投資方、代建管理方和實(shí)施方的明確關(guān)系，由項(xiàng)目管理公司受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律法規(guī)和委托合同，對工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程、全方位的組織管理模式。這種項(xiàng)目管理模式遵循“公開、公平、公正”的原則，依照招標(biāo)投標(biāo)制、合同制和監(jiān)理制予以實(shí)施，其管理結(jié)構(gòu)如圖1所示。相比軍隊(duì)工程傳統(tǒng)的工程指揮部管理模式，代建制的優(yōu)勢十分明顯。

2.1 代建制的推行有利于順應(yīng)軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理改革中責(zé)、權(quán)、利相分離的要求

軍隊(duì)工程屬于政府投資的非經(jīng)營性項(xiàng)目，其工程建設(shè)設(shè)計(jì)復(fù)雜、種類繁多。在傳統(tǒng)管理模式下，軍隊(duì)建設(shè)單位既是項(xiàng)目的建設(shè)者，又是項(xiàng)目的使用者，既負(fù)責(zé)投資，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，因而往往傾向于為臨時(shí)增設(shè)的一些不必要的使用功能而追加投資，使得軍隊(duì)工程建沒“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”等現(xiàn)象屢見不鮮。因而可以根據(jù)項(xiàng)目特征，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用相分離”和專業(yè)化管理的要求，選擇適當(dāng)?shù)拇ㄖ乒芾砟Ｊ?。具體地說，就是由項(xiàng)目管理公司即代建單位對整個(gè)工程項(xiàng)目全過程實(shí)行總體負(fù)責(zé)，而使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)活動。項(xiàng)目管理公司在透明的環(huán)境下公開、公平、公正地實(shí)施招標(biāo)、評標(biāo)與定標(biāo)，有利于遏制工程建設(shè)過程中的尋租行為，有效地控制軍隊(duì)工程的投資規(guī)模。

2.2 代建制的推行有利于軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理水平的提高

在代建制下，通過招標(biāo)所選擇的項(xiàng)目管理公司是從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，項(xiàng)目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉整個(gè)建設(shè)的流程。這將有效地彌補(bǔ)臨時(shí)組成的工程項(xiàng)目指揮部因?qū)I(yè)知識不足、管理水平不高而導(dǎo)致的缺陷，有利于軍隊(duì)工程建設(shè)的專業(yè)化、職業(yè)化，并能夠從源頭上解決當(dāng)前因建設(shè)單位與使用單位合二為一而帶來的軍隊(duì)工程投資約束乏力、投資風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺失等問題，大幅提升工程項(xiàng)目的管理水平和施工質(zhì)量。

2.3 代建制的推行有利于競爭機(jī)制的引入

根據(jù)總部頒發(fā)的《軍隊(duì)工程建設(shè)監(jiān)理暫行規(guī)定》以及總后勤部基建營房部下發(fā)的《關(guān)于在軍隊(duì)大中型建設(shè)項(xiàng)目中全面推行建設(shè)監(jiān)理制度的通知》的要求，目前軍隊(duì)所有大中型建設(shè)項(xiàng)目不論何種投資渠道，都要實(shí)行監(jiān)理制度，這些規(guī)定為在軍隊(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域推行代建制提供了政策依據(jù)。競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉，而代建制模式有效地引入了競爭機(jī)制。項(xiàng)目管理公司即代建單位是在透明的環(huán)境下通過招投標(biāo)產(chǎn)生的，代建單位又采用招投標(biāo)方式選擇設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)各實(shí)施方。這樣，無論是代建單位，還是設(shè)計(jì)、施工或材料設(shè)備供應(yīng)單位，只有盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)技術(shù)方案，才能夠在招投標(biāo)環(huán)節(jié)中勝出，競爭機(jī)制的優(yōu)勢得到了充分體現(xiàn)。

3 軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理推行代建制的具體操作

3.1 指導(dǎo)思想與原則

在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理的實(shí)踐中推行代建制，其指導(dǎo)思想是通過“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”的職能分離，實(shí)施專業(yè)化項(xiàng)目管理，以實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、按時(shí)限完成軍隊(duì)工程建設(shè)任務(wù)的目標(biāo)。因此推行代建制，首先要堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則。總后勤部基建營房部作為全軍工程建設(shè)管理的最高機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)在全軍工程建設(shè)中推行代建制的組織實(shí)施。其次，要堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣的原則。代建制作為一項(xiàng)新事物，可先由各大單位聯(lián)勤部選擇適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，再在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的制訂，最后在全軍范圍內(nèi)推廣。

3.2 代建項(xiàng)目的使用范圍

坦言之，代建制不是一個(gè)萬能模式，它有一定的使用范圍。因此，為了便于代建制的實(shí)施，可把握“相對集中，區(qū)別對待”的原則，對在軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理中推行代建制的范圍進(jìn)行界定。參照地方政府的做法，并結(jié)合軍隊(duì)的具體情況，對于科研機(jī)構(gòu)、中心醫(yī)院這類具有自籌性質(zhì)、能夠增加盈利能力的項(xiàng)目，可堅(jiān)持原來的項(xiàng)目法人制；而涉及各種非盈利性質(zhì)的由上級撥款的辦公樓、宿舍及其他生活訓(xùn)練設(shè)施，則可按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”相分離的思路，推行代建制。

3.3 組織實(shí)施的程序

在代建單位的招標(biāo)過程中，應(yīng)由各大單位聯(lián)勤部負(fù)責(zé)，各相關(guān)職能部門則按照職責(zé)分工參與或配合招標(biāo)工作。代建項(xiàng)目實(shí)行的是合同管理，代建單位確定后，由聯(lián)勤部、使用單位、代建單位三方簽訂相關(guān)項(xiàng)目委托代建合同。再由代建單位依照《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律、法規(guī)，對建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、主要設(shè)備材料采購進(jìn)行公開招標(biāo)。

具體來講，其組織實(shí)施程序主要包括：

(1)使用單位提出工程項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書，按規(guī)定程序報(bào)聯(lián)勤部審批。

(2)聯(lián)勤部批復(fù)項(xiàng)目建議書，并在項(xiàng)目建議書批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，并明確具體的實(shí)施方式。

(3)使用單位開展前期工作。前期工作深度應(yīng)達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例(如3%)，或建筑面積超過批準(zhǔn)面積一定比例(如5%)，需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門審批。

(4)聯(lián)勤部會同工程、營房等部門，對軍隊(duì)工程代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)，再委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算投資來編制招標(biāo)文件，并組織代建單位的招投標(biāo)。

(5)聯(lián)勤部與代建單位、使用單位三方簽訂書面《項(xiàng)目代建合同》，代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，代建單位應(yīng)提供工程概算投資10%～30%的銀行履約保函。具體保函金額在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定。

(6)代建單位按照國家和軍隊(duì)有關(guān)規(guī)定，對項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購進(jìn)行公開招標(biāo)，并按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，以確保工程質(zhì)量并按期交付使用。嚴(yán)禁在施工過程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額。因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，應(yīng)由代建單位提出，經(jīng)使用單位同意，報(bào)聯(lián)勤部審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向相關(guān)管理部門報(bào)審。

(7)軍隊(duì)工程代建制項(xiàng)目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》中的條款，進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理工程財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)。工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

3.4 各主體之間的權(quán)利與義務(wù)

在代建制的實(shí)施過程中，要明確各主體之間的權(quán)利義務(wù)，重視使用單位和代建單位之間的溝通協(xié)調(diào)。在一個(gè)工程項(xiàng)目中，上級主管部門即聯(lián)勤部，關(guān)注的是項(xiàng)目整體的投資效率和效益，代建單位專注于項(xiàng)目實(shí)施工程的效率和效益，而使用單位則關(guān)注的是項(xiàng)目建成后的質(zhì)量、性能。為了實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，需要將上級主管部門即聯(lián)勤部的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建單位。具體來說，聯(lián)勤部、代建單位、使用單位的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)該明確如下：

(1)聯(lián)勤部的權(quán)利義務(wù)。一是審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，審核設(shè)計(jì)規(guī)模、經(jīng)費(fèi)預(yù)算。二是計(jì)劃督促，即下達(dá)投資計(jì)劃、安排建設(shè)資金、按計(jì)劃及時(shí)撥付資金。三是稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過程中的重大變更和資金調(diào)整計(jì)劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題。四是在建設(shè)過程中對代建單位進(jìn)行依法監(jiān)督，查處違規(guī)行為。

(2)代建單位的權(quán)利義務(wù)。一是在委托的職責(zé)范圍內(nèi)對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全過程、全方位的管理。二是在設(shè)計(jì)單位、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購等整個(gè)建設(shè)過程中，對項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理。三是負(fù)責(zé)對建設(shè)資金進(jìn)行管理，并接受有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。

(3)使用單位的權(quán)利義務(wù)。一是提出功能要求。根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項(xiàng)目建議書，在設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目的具體使用條件、建筑物的功能要求。二是協(xié)助配合并參與監(jiān)督。在完成項(xiàng)目立項(xiàng)后，應(yīng)及時(shí)向代建單位辦理前期工作移交手續(xù)，并協(xié)助做好工程建設(shè)過程中所涉及的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過程中還應(yīng)及時(shí)提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗(yàn)收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其維護(hù)工作。

3.5 對代建單位的監(jiān)管

代建制實(shí)施過程中，代建單位的權(quán)力相對集中，因此加強(qiáng)其監(jiān)管顯得尤為重要。應(yīng)完善軍隊(duì)工程建設(shè)監(jiān)管體系，建立工程建設(shè)責(zé)任追究制度，對于工程咨詢、項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、施工及監(jiān)理等環(huán)節(jié)，由聯(lián)勤部及使用單位依據(jù)職能分工對代建單位進(jìn)行監(jiān)督。對于代建單位不遵守法律法規(guī)而導(dǎo)致的工程重大損失，要依法追究代建單位有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任和法律責(zé)任。軍隊(duì)審計(jì)部門也要依法全面履行職責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)對工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，以提高軍隊(duì)工程項(xiàng)目管理水平和投資效益。此外，還要建立建設(shè)、使用、監(jiān)管三方參與的項(xiàng)目后評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)對軍隊(duì)工程項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。

周晟(1974—),女,漢族,廣西合浦人,博士,副教授,畢業(yè)于軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院,就職于軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊(duì)財(cái)務(wù)系軍產(chǎn)工程財(cái)務(wù)教研室,研究方向?yàn)檐婈?duì)財(cái)務(wù)與軍事教育;

方曉東(1975—),男,浙江浦江人,本科,助理工程師,畢業(yè)于南京政治學(xué)院,就職于上海警備區(qū)軍休辦,研究方向?yàn)檐婈?duì)財(cái)務(wù)。