城鎮農民工就業的非組織化及其市民化約束

摘要：按照我國新型城鎮化規劃（2014—2020年），到2020年我國常住人口城鎮化率要達到60%左右，同時，實現1億人左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。要實現這樣的目標，需要穩步提升城鎮化質量和水平，需要提高進城農民就業的質量，實現進城農民的市民化。而就業是市民化之本，基于就業轉型的農民工市民化才是城鎮化題中之意，農民市民化的關鍵是實現農民的穩定就業。當前，我國進城農民存在著大量的就業形式分散性、就業收益非規模化、勞動權益保護非組織化和勞動關系不穩定性等非組織化特點的靈活就業。靈活就業是農民工被動選擇的結果，非組織化就業對農民工收入、人力資本投資、職業安全防護和城市社會融合形成約束，以致農民工被社會政策和組織文化邊緣化。建議加強靈活就業者權益法律保障，構建財政轉移支付雙掛鉤和社會組織協調工作機制，推進進城農民工職業管理和市民化。

關鍵詞：城鎮農民工;靈活就業;非組織化;市民化

中圖分類號：F241.4文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）11-0039-05

國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）中提出，到2020年我國常住人口城鎮化率達到60%左右，實現1億人左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。穩步提升城鎮化質量和水平需要提升進城農民的就業質量和實現其市民化。就業是市民化之本，基于就業轉型的農民工市民化才是城鎮化題中之意。學者對進城農民工就業和市民化問題進行了深入探討，前者闡述了進城農民工就業實現、勞動權益保護和轉移就業效應等（文軍等，2001;蔡昉，2003;朱農，2005等），后者探討了農民工市民化制度障礙、社會成本和政策途徑等（如朱信凱，2005;劉傳江等，2006;張國勝，2007;崔傳義，2008;王春光，2010等）。

從以往的研究看，結構性市民化問題并沒有引起學者們的注意和重視，尤其靈活就業農民工群體的市民化問題沒有得到應有的重視。隨著城鎮化進程的不斷推進，農民工市民化問題研究也應該從總體向結構性演進。由于靈活就業人員在城鎮農民工中占有較大比率，本研究以城鎮靈活就業農民工群體為研究對象，探討進城農民工靈活就業的非組織化特性及其市民化約束，以期詮釋人口城鎮化難題。

一、城鎮化中靈活就業農民工的非組織化特點

靈活就業是相對于穩定就業而言，是指就業崗位不是傳統上組織內部設置的正規崗位，而是臨時性、替代性或就業者自己創造的崗位。靈活就業口徑與非正規部門就業大體相當，既包括全部自雇傭就業，也包括未鑒定勞動合同或簽訂一年以下的短期勞動合同的雇傭勞動。無論是自雇傭就業還是非正規雇傭勞動都具有非組織化特點，本文將靈活就業也稱為非組織化就業。

由于多重資本約束和社會歧視，進城農民工靈活就業現象較為普遍。2013年《全國農民工檢測調查報告》顯示，16.5%的農民工為自雇傭就業，在83.5%的雇傭就業者中，未與雇主或單位簽訂中長期（1年以上）勞動合同的比重為62.6%，兩者合計，

收稿日期：2014-08-10

*基金項目：國家社會科學基金重點項目《產城融合視閾下穩步城鎮化與新生代農民就業轉型協同機制研究》（13AJY008）。

作者簡介：劉洪銀，男，天津農學院人文學院副教授，經濟學博士，南開大學特約研究員（天津300384）。

農民工非組織化就業比率達到68.7%①。農民工非組織化就業具有如下特征：

一是就業形式的分散性。就業是一種社會行為。勞資雙方信息不對稱容易形成勞動就業風險，社會組織的干預如政府的再就業培訓、職業介紹等將增加雇傭雙方的互信，提高求職者的就業能力。就業實現后，強資弱勞現象容易產生資本對勞動權益的侵害，也需要有組織化地保護勞動者權益。但無論自雇傭就業還是未簽訂勞動合同的靈活就業，農民工就業實現具有自主分散決策的特點，缺乏組織化的指導、規范和保護，這就形成就業實現、勞動監管和權益分配的非規范化和風險性。

二是就業收益的非規模化。一般情況下，協作勞動生產力大于個體勞動生產力的加總，其差額就是組織的規模收益。協作勞動通過規模收益的創造提升社會勞動生產力，尤其是機器化和自動化社會生產更能大規模提升社會勞動生產力，因此，協作勞動既是必然選擇也是生產力提升的途徑。沒有分工、協作和交換的生產勞動如自給自足的小農經濟，社會生產力提高的空間是非常有限的。與組織化社會勞動相比，自雇傭勞動不會產生規模報酬，勞動產出與勞動投入比例相對固定，勞動的社會經濟效率不高。

三是勞動權益保護的非組織化。個人力量難以與資方抗衡，需要勞動者通過形成聯合組織提高協商能力。但至今為止，在城市里的大部分農民工很少加入工會組織，尤其是靈活就業的農民工加入工會組織的人數更少，據調查顯示，2006年，農民工加入工會比率僅為13.8%，2010年為44.6%②。農民工個體勞動談判能力有限，缺乏工會組織的庇護，靈活就業者無論勞動要價能力還是勞動權益保護都處于劣勢。自雇傭勞動自我承擔經營風險，同樣缺乏組織依靠。

四是勞動關系的不穩定性。穩定就業的標志是穩定的勞動關系，穩定勞動關系的前提是組織化就業和有法律保障，靈活就業者游離于勞動合同之外或受短期勞動合同約束，沒有形成長期穩定的勞動合同關系，勞動關系具有脆弱性和不穩定性特點。勞動關系的不穩定性是勞動就業非組織化的根本特征，既不利于農民工職業發展和職業管理，也不利于農民工加入工會組織。

二、進城農民工職業自由化與組織化的二律背反

1.人的需求與職業自由化、組織化

人的需求具有社會化和自由化二重特征。如圖1所示。按照美國耶魯大學克雷頓·奧爾德弗的ERG理論，作為社會人，人需要組織的庇護，組織不但能夠給人帶來生存需求，還能夠滿足人的社會交往、社會尊重和價值實現需求。但從職業人格看，人的職業個性特征是多種多樣的。既存在偏組織依賴型人格特征，也存在偏組織厭惡型人格特征。組織依賴型人格（如安全型人格）能夠從組織中獲得大多數的需求滿足。組織厭惡型人格（如自主型和創造型人格）崇尚個性化自由，努力爭取職業自由化，傾向于最大限度地擺脫組織約束。人的職業需求具有組織化和自由化二重性。

圖1人的需求與職業自由化、組織化

進城農民工舉目無親，職業需求偏重組織化，更需要從工作單位獲得生存需求滿足。但處于靈活就業狀態的農民工即使進入企業勞動也難以被納入正式員工，組織單位提供給他們的生存庇護有限。農民工組織化需求得不到滿足，非組織化就業成為一種無奈的必然選擇。

2.非組織化就業是農民工主動選擇與被動選擇共同作用的結果

農民工非組織化就業既有主動選擇因素也是被動選擇的結果。一方面，一部分自主性較強的農民工為擺脫單位約束，寧愿選擇靈活就業，獲得完全的工作自主和自由。這部分農民工主要是創業者。另一方面，大部分農民工靈活就業是不得已而為之。從農民工自身看，農民工勞動技術技能低，工作經驗少，難以勝任高技術或高級管理崗位，只能從事低端低收入工作崗位或從事門檻較低的自營就業。2013年全國農民工檢測調查報告顯示，自營就業農民工中82.1%從事第三產業，這些傳統的生活服務業不需要較高的初始資本和技術技能，經營收入也較低。調查顯示，2013年，外出農民工平均月收入2609元，其中居民服務、修理和其他服務業工資最低為2297元。從用工單位看，企業降低用工成本是靈活用工現象產生的主因。受產業升級約束，低端企業利潤空間有限，為降低用工成本，企業對低成本勞動力產生偏好，并逃避勞動合同簽訂，不愿為農民工繳納社會保險（轉移接續困難也降低農民工參保意愿）。調查顯示，2013年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重僅為41.3%，外出農民工參加養老保險和醫療保險的比率僅分別為15.7%和17.6%。

三、農民工非組織化就業的市民化約束

城市化的核心是農民工實現市民化，農民工市民化不是簡單的城市落戶，而是以穩定就業為基礎實現農民工在城市的長期生存發展，逐步融入城市社會。農民工市民化是物質資本、人力資本、社會資本以及社會政策協同作用的結果，其中，就業方式對三種資本的形成和政策信息獲取產生至關重要的影響。與組織化就業相比，非組織化就業對農民工資本積累和城市社會融合產生多重約束。

1.非組織化就業使農民工游離于社會政策和城市文化之外

農民工靈活就業的非組織化特征將農民工隔離在民主政治、組織文化和社會生活之外。一般而言，組織是國家調控經濟、管理社會的載體，國家的各級政策法規、制度信息等都是通過組織單位傳達和貫徹實施的，單位是各級黨委政府政策法規的落實者。由于非組織化群體不居社會主流地位，政策的制定和實施往往優先關注組織內群體，而忽視非組織化就業者。如我國國有企業醫療保險改革起始于1992—1995年，而農民工醫療保險政策直到2006年左右才出臺。作為非主流群體的靈活就業者既得不到政策的優先庇護，又無法及時獲得政策信息，這必然降低靈活就業者的社會福利和決策能力，久而久之，靈活就業者就成為社會邊緣化群體。如農民工沒有城市選舉權和被選舉權。我國選舉法將選舉權與戶籍掛鉤。農民工戶籍不在打工城市，自然被排除在相關權利之外，農民工更難以融入城市社會。組織是社會的基本單位，邊緣化的農民工與正式員工互動交流少，難以融入組織文化，也就難以融入城市社會生活。自雇傭就業者亦是如此。

不但如此，非組織化就業的職業發展生涯也會受阻。企業管理的重點對象是正式員工，無論教育培訓還是職位晉升，受益者皆是正式群體。而沒有簽訂勞動合同或簽訂一年以下勞動合同的靈活就業者，即使不再冠以“臨時工”的稱號，也沒有被納入正式員工隊伍。無論從培養提拔還是企業福利，非正式員工都很少被考慮。組織的管理和技術崗位多數是被正式員工占據。較高的流動性讓非正式員工無法明確和實現職業發展生涯，常常是得過且過。

2.非組織化勞動規模收益缺失降低了農民工的收入水平

社會勞動從本質上說就是分工勞動和協作勞動。自雇傭就業從社會宏觀視野看屬于分工和協作勞動，從企業微觀視角看屬于獨自勞動，自雇傭勞動在獲得自主性需求滿足同時放棄了規模收益。企業內部的靈活就業者雖然創造了規模收益但極少參與收益分配。雇主或企業主支付給農民工的是談判約定的固定薪酬，沒有加薪或獎金，甚至不享受企業福利。也就是說，企業內部的靈活就業者很少能平等地分享組織的規模收益。

3.企業對靈活就業者人力資本投資積極性不高

農民工技能提升和職業發展離不開所在企業的在職教育培訓。企業人力資本投資的目的是分享更高水平的人力資本創造的更多剩余價值。由于靈活就業農民工具有較高的流動性，會隨時帶走企業投資形成的人力資本，從而使企業人力資本投資預期收益低下，企業因而缺乏對農民工進行教育培訓的積極性。

從農民工內生性市民化看，人力資本投資和積累是關鍵因素。由于人力資本投資的外溢性，農民工自身沒有人力資本投資的物質基礎和動力。只有政府和企業才是農民工人力資本投資的主體，而企業人力資本投資比政府人力資本投資具有更高的實踐性和應用性，因此，企業將流動性強的農民工群體排除在教育培訓之外，就會對農民工市民化形成較大的約束。

4.企業對靈活就業崗位勞動安全防護不重視

企業內部的靈活就業崗位多是體力性崗位，存在一定的職業安全風險，需要企業提供安全防護條件和措施。這勢必增加企業用工成本。一般而言，崗位級別越高，對企業貢獻越大，企業能夠提供的工作條件越好。提供安全防護的保障設施也是一種人力資本投資形式，勞動關系越穩定，企業人力資本投資意愿越高。而靈活就業崗位多是底層一線崗位，崗位勞動生產率低，流動性和可替代性強，企業愿意提供的安全防護有限，這勢必將農民工置于罹患職業病風險的境地。農民工的勞動就業安全沒有保障，何談市民化？

5.非組織化就業阻礙農民工城市社會融合

農民工融入城市社會，實現身份認同和文化融合是城市化的必然要求。社會融合主要是群體間互動交流、碰撞和彼此認同的過程，這個過程將拉近群體間心理距離，影響和同化群體個性文化。群體間社會融合需要第三方組織的干預。

圖2靈活就業農民工社會融合路線圖

如圖所示，社會融合是組織化群體、非組織化群體（包含個體的虛擬群體）與第三方組織共同作用的結果。個體與組織化群體之間的自主雙向互動可以實現文化適應、社會心理融合和身份認同，但非組織化群體與組織化群體之間的交流溝通一般需要第三方組織的媒介作用，將非組織化群體組織起來，創設條件，引導促進兩個群體間的互動交往和彼此接納。但無論是自雇傭就業還是非組織化的雇傭勞動，作為第三方組織的社區和企業單位都沒有為農民工與城市居民群體互動創設必要情境，群體間交往成為一種自發自覺的行為。

在第三方干預缺失情況下，由于社會歧視的存在，企業內部靈活就業的非組織化群體和正式就業的組織化群體之間不會主動交流，彼此涇渭分明，自雇傭就業者與城市居民之間也存在隔閡。由于就業方式的不同，而沒有發揮勞動就業應有的社會聯系作用，很顯然，非組織化就業阻礙了農民工融入城市社會的進程。

四、結論與對策建議

農民工市民化問題的關鍵是就業問題。超過三分之二的農民工屬于非組織化的靈活就業，即自雇傭就業、未鑒定勞動合同或簽訂一年以下短期勞動合同的雇傭勞動。靈活就業具有就業形式的分散性、就業收益的非規模化、勞動權益保護的非組織化和勞動關系的不穩定性等非組織化特點。人的職業需求具有社會化和自由化二重特征，既具有組織依賴性，也具有組織厭惡性。非組織化就業是主動選擇與被動選擇共同作用的結果，而農民工靈活就業更多的是被動和被迫選擇的結果。非組織化就業的農民工被社會政策和組織文化邊緣化，靈活就業降低了農民工收入水平，削弱了企業人力資本投資和職業安全保護的積極性，阻礙農民工融入城市社會的進程。非組織化就業對農民工市民化形成多重約束。為此提出如下建議：

1.完善和嚴格實施《勞動合同法》，加強對侵權行為的查處力度

在勞動力供求失衡的情況下，《勞動合同法》成為弱勢法律。勞動權益是民生權利，需要法律的強制保障。一是進一步修改完善《勞動合同法》，明確界定和保護靈活就業者的勞動權益。二是勞動主管部門協同工商管理部門監督檢查《勞動合同法》實施狀況，尤其是監督檢查勞動合同的簽訂，勞動保險繳納和勞動時間、勞動防護措施等，加大對違反勞動合同法企業的懲處，視情況提出警告、限期整改、罰款、吊銷營業執照等處罰，直至移送司法部門。三是勞動主管部門要指導建筑和家政行業農民工也簽訂勞動合同。建筑工人可以與建筑公司簽訂勞動合同，再由建筑公司派遣給工程承包人使用。家政服務人員與家政公司簽訂合同，家政公司再與用戶簽訂勞務派遣協議。

2.構建財政轉移支付雙掛鉤機制，加大農民工人力資本投資和市民化進程

一是建立中央和地方政府財政轉移支付與農民工就業培訓、與農民工市民化雙掛鉤機制。輸出地和輸入地政府農民工教育培訓經費由中央轉移支出給予補助，企業農民工培訓成本由地方政府財政分攤。農民工市民化成本也由中央財政轉移支付分擔。二是嚴格監督農民工職業培訓經費使用。中央和地方政府農民工培訓轉移支支付嚴格實行預算管理，受托單位的培訓經費要與農民工培訓效果掛鉤。三是提高中高職業院校農民工教育培訓參與率和參與度，發揮職業院校專業技術培訓的主導作用。職業院校農民工培訓可采用政府招標、企業委托、自主培訓等多種形式，采用政府費用分擔和市場化運作方式。

3.暢通農民工職業通道，加強農民工職業管理

消除就業歧視是農民工實現職業發展的前提，工作崗位分派不應依據身份而應取決于崗位勝任力。政府相關部門應引導企業幫助農民工設計和拓寬職業發展通道。具備相應能力的農民工，無論勞動合同期限長短都可以從事管理或技術工作，尤其是取得職業技術資格證書的農民工。職業發展不但是農民工自己的事，也是企業必須履行的責任義務。企業應加強農民工職業技能培訓，為農民工提供崗位輪換、績效評價和崗位晉升的機會，加強農民工職業管理。

4.構建社會組織協調工作機制，促進農民工城市社會融合

構建企業工會、個體企業聯合會和城市社區等社會組織協調工作機制。一是政府組織人事部門引導企業尤其是民營企業建立健全工會組織。企業工會要設立專職的工作人員，工會人員薪酬由政府、行業協會和所在企業共同承擔。二是企業工會應降低入會門檻，廣泛吸納農民工入會，并代表和主張農民工的各項勞動權益。三是工商管理部門在中小企業聯合會基礎上建立個體企業（或稱微型企業）分會，負責政策上情下達、貫徹實施和信息共享等。四是城市社區積極組織農民工參與各種社區活動，及時公開傳達各種政策信息，并幫助農民工化解鄰里糾紛，解決工作和生活中遇到的難題和問題。

注釋

①《全國農民工檢測調查報告》由國家統計局根據農民工輸出地監測調查結果形成。調查范圍是全國31個省（自治區、直轄市）的農村地域，在1527個調查縣（區）抽選了8930個村和23.5萬名農村勞動力，作為調查樣本。②資料來自中華全國總工會2010年對全國25個城市（區）已建立工會的1000家企業的4453個農民工進行的問卷調查。

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責任編輯：曉立中州學刊2014年第11期新趨勢下產業融合發展研究2014年11月中?州?學?刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic?Journal?of?ZhongzhouNo.11