戰略性新興產業創業投資政策的缺憾及修正

劉變葉

摘要：“新國九條”、“十二五”規劃綱要等國家及地方文件中都指出要創新科技金融產品及服務，大力促進戰略性新興產業發展。戰略性新興產業具有很強的外部性，但也因其處于初創期、研發期并且以中小企業為主而面臨著市場失靈。因此，通過一系列的政策支持吸引豐富的民間資本，解決其資金問題是發展戰略性新興產業的關鍵，而將戰略性新興產業與創業投資結合起來解決人才引進、平臺對接、運行體系等問題則是解決戰略性新興產業發展的當務之急。

關鍵詞：戰略性新興產業;創業投資政策;實踐缺憾;修正策略

中圖分類號：F49文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）11-0054-03

一、政府支持與戰略性新興產業創業投資發展

戰略性新興產業的創業投資是指創業投資通過扶持和資助戰略性新興產業，在促進戰略性新興產業發展的同時，依靠于被投資公司的長遠發展，來獲取更大的收益。戰略性新興產業創業投資是戰略性新興產業與創業投資這兩個能很好地反映科技特性與金融特性的結合體，融合了科技與金融的先進特性。戰略性新興產業創業投資能夠推動技術創新，促進戰略性新興產業發展，但由于戰略性新興產業既無擔保資產，也無明確的收益預期，很難獲得傳統金融業尤其是銀行的資金支持。因此，戰略性新興產業的創業投資比一般的創業投資具有更大的風險性，面臨著更嚴重的市場失靈。市場失靈會形成戰略性新興產業創業投資發展的最大障礙，即民間資本的豐富、投資渠道的不順暢與戰略性新興產業融資難并存，而政策支持則是掃除這一障礙的保障。

自1996年以來，我國陸續出臺了11項大的創業投資資金來源支持性政策，分別是《中華人民共和國促進科技成果轉化法》《關于建立風險投資機制的若干意見》《國務院關于投資體制改革的決定》《創業投資企業管理暫行辦法》《中共中央國務院關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》《關于產業技術研究與開發資金試行創業風險投資的若干指導意見》《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》《關于實施戰略性新興產業創投計劃、開展產業技術研究與開發資金參股設立創業投資基金試點工作的通知》《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》《戰略性新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》《國務院關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》，為支持戰略性新興產業創業投資發展營造了一定的政策環境。

二、戰略性新興產業創業投資政策的實踐缺憾

民間資本引入戰略性新興產業需要有順暢的渠道，其基礎是完善的戰略性新興產業創業投資的發展環境。但我國在環境建設方面存在很大的不足，政策在制定及執行中依然存在政府功能定位不清晰、違背創業投資運作規律等問題。

1.行政因素主導有悖于市場化運作

戰略性新興產業創業投資是在市場經濟條件下發展起來的，講究效率是創業投資的一大特點，創業投資能否成功關鍵在于時機的把握，即在戰略性新興產業形成之時，創業投資資金能否及時有效的進入。但是，行政政策的制定通常需要很長時間，要經過多個部門的層層審批，而且政策的施

行存在時滯問題，可能導致創業投資錯過最佳的投資機會。同時，通常受到國家政治因素、社會因素影響的政府政策可能在較短時間內出現較大幅度變動，會使創業投資者對不斷調整的政策感到無所適從。我國現在還沒有專門負責管理創業投資的機構，在國家支持戰略性新興產業創業投資的號召下，各部門各地方紛紛出臺一些政策鼓勵創業投資的發展，但這恰恰是地方戰略性新興產業創業投資發展的問題所在，即地方政策、產業政策與國家政策有時會相互沖突，這就會影響創業投資資金在企業的順利運作。

2.政府引導基金與創業投資經營方針相違背

創業投資引導基金是政府支持戰略性新興產業創業投資發展的政策性措施。政府使用財政資金建立引導基金，其資產的性質是國有資產。我國對國有資產管理的政策目標一般是追求保值增值。創業投資實際上是“風險投資”，其經營方針是在高風險中追求高回報，一旦成功將獲得高額收益回報，如果失敗則有可能血本無歸。這就會產生兩個方面的矛盾：一方面政府設立引導基金主要是為了實現政策性目標，而不是追求利潤最大化，另一方面，高風險的創業投資領域與國有資產管理原則相違背，使得一部分政府創業投資引導及基金即使在成立之后也無法按照其運行規律進行實際的操作。

3.本土化政策性目標與基金商業性目標不協調

政府引導基金都具有一定的政策目標性，目的主要是引導社會資本進入創業投資領域。而與政府引導基金的目標不同的是，地方政府設置引導基金重點在于吸引民間資本進入創業投資并推動當地經濟的發展。這樣的政策目標必然帶有本土化傾向，且這些目標的投資限制條件都比較多。當前我國已經設立的政府引導基金在投資地域、投資產業方面都對創業投資進行了不同程度的限制，當地政府通常要求政府引導資金在當地注冊，支持當地的經濟發展，縮小了創業投資可投資的產業、地域范圍。創業投資的本質是投向風險高、市場前景廣闊的高新技術產業，當創業投資的投資對象和投資地域受到限制時，創業投資尋求最佳投資項目的功能便受到了干擾，民間創業投資機構盈利最大化的目標受到挑戰，可能會削弱創業投資機構的積極性，運作風險加大，在受局限的專業領域內進行最優投資組合的難度增大，民間資本進入創業投資的動力也會受到影響。因此，投資限制一方面會降低創業投資機構的積極性，另一方面使創業投資基金的運作面臨風險高、效率低的困境。在這種投資限制之下，優秀的投資管理機構不愿進入當地發展，政府引導基金不能由優秀的投資管理公司進行管理，從而降低了政府資金的使用效率，使政府資金的引導放大作用沒有得到充分發揮。這與創業投資資金追求高利潤的本質特征是不協調的。

4.人才機制無法滿足創業投資機構的市場化經營需要

專業的創業投資家是創業投資機制發展的必要條件。我國對引導基金的管理有政府直接管理和委托管理，引導基金理事會和管委會的成員多為政府官員和金融部門負責人。在政府直接進行管理的模式下，公司的從業人員多是由政府機構直接委派的，作為事業單位的在職人員，本身在創業投資的知識方面具有局限性。與此同時，對從業人員建立激勵約束機制以避免尋租問題的出現仍是一個難題。委托管理運行下，基金理事會雖然不參與基金的運作管理，但是通常具有投資決策的投票權，創業投資行業對于專業具有較高的要求，由政府部門的領導組成的決策委員在項目分析和預測判斷的準確性上還存在一定局限，導致這種政府委派型創業投資人才的機制不能滿足創業投資機構的專業化要求。而無論是政府直接管理或是委托管理，兩種管理模式下對創業投資公司經理人的授權都比較有限，創業資本進行投資時的重大投資決策必須經董事會表決，企業經理的決策權經常受到很大的限制，這種環境難以培養出高素質的創業投資家。

5.公司制形式運作成本高昂

由于政策及環境的限制，我國創業投資的組織形式以公司制為主。但公司制在我國的運行存在兩方面的問題。一是采用公司制的組織形式會使資本的經營者與所有者的責任關系變得不清晰，創業投資家不能充分享有資金的決策權、分配權，出資人和創業投資家的行為沒有良好的約束機制來規范，管理權和所有權相分離，可能產生委托代理成本，且決策程序復雜，從而阻礙資本的良性健康循環。二是公司制組織形式會出現雙重納稅的現象。公司制組織形式下的創業投資企業是具有獨立法人資格的納稅主體，在創業投資資金扶持的新興企業盈利時，公司制組織形式下的創投企業要繳納法人所得稅。但創業投資注重于長遠利益，利潤回收期一般長達7到10年，靠后期資本退出時取得的利潤回報彌補前期虧損。在雙重納稅的壓力之下，公司要拿出利潤的三分之一甚至一半作為稅負繳納，創業資本的高風險高收益難以實現平衡，打擊了創業投資家的投資積極性。同時當投資者獲得投資回報時還要對個人所得進行納稅，大大加重了創業投資運作的成本。

三、戰略性新興產業創業投資政策產生缺憾的癥結

戰略性新興產業創業投資政策產生實踐缺憾的根本原因，是政府偏離了其應有的角色定位。

1.金融環境營造角色的錯位與越位

創業投資發展前期普遍存在資金不足問題，加上創業投資本身具有的高風險性，需要一定的激勵措施才能將民間資本吸引進來。這時需要政府通過設立引導基金，通過示范和引導，帶動民間資本進入創業投資領域。此外，創業投資能否有效退出是創業投資成功與否的重要標志。政府需要健全資本市場、為創業資本建立多樣化的退出渠道。但在實際運作過程中，相關管理部門往往直接參與到創業投資企業的經營管理過程中，并非利用引導基金產生示范和引導作用。當創業投資企業發展到一定階段，創業投資引導基金需要適時退出，轉而扶持新的企業時，恰是企業的盈利階段，引導基金并不愿意在此時退出，從而違背了其設立初衷。所以，政府在金融環境營造角色上存在一定的錯位與越位。

2.人才機制建設角色的缺位

人才是關鍵因素。無論是戰略性新興產業，或是創業投資，亦或是戰略性新興產業和創業投資的結合體，都需要高端、專業的人才來運作。因為創業投資在我國的發展相對較晚，相關行業中的從業人員大都來自其他相關行業，無論是機制運行或是管理監督都沒有成熟的經驗。而戰略性新興產業創業投資發展中的最大障礙則在于無論是職業培訓，或是國民教育體系當中都沒有相應的人才培養體系，培養創業投資專業人才的機制還未建立，也沒有相應的考核體系。這就無法形成長效機制，無法實現其長期持續健康發展。完善相應的人才培養體系、培育創業投資人才、提供優惠的人才政策是當前政府需要做的一項重要工作。

3.法律環境創造角色的缺位

成熟而穩健的法律法規環境可以減小創業投資運行過程中投資者面臨的系統性風險。在我國，專門針對戰略性新興產業創業投資的法律法規比較少，且指導性、針對性不強。而且由于目前相關人才的缺乏，各主體對戰略性新興產業創業投資的相關政策及法律法規理解不到位，就無法形成強有力的指導，也就起不到真正的環境創造的作用。

四、戰略性新興產業創業投資政策的修正策略

戰略性新興產業資金的順利引入及創業投資企業合理的投資決策是戰略性新興產業創業投資發展的一個主要因素。只有建立健全完善的新興市場創業投資政策體系，才能保證戰略性新興產業穩定的發展。我們需要從四個方面完善戰略性新興產業創業投資的政策體系。

1.科學正確地定位政府角色

創業投資資金需要在種子期或初創期進入企業，經過與企業的緊密結合、順暢運行以及高效退出，實現資金的增值。這涉及到戰略性新興產業創業投資的對接機制、運行機制和退出機制。而要保證這三大機制的順利運行，還需要政府扶持機制與風險控制機制兩大機制。這五大機制之間的關系是緊密相聯的。其中，政府扶持機制是保證戰略性新興產業創業投資的資金順暢進入、運行、退出并實現價值增值的重要環節。而政府就需要正確定位，創造一個平衡向上的政策環境，正確引導扶持戰略性新興產業創業投資的發展。

2.完善一般性政策體系

戰略性新興產業創業投資的發展完善需要有一個系統的政策支持體系，要有一些針對性強的優惠政策來吸引民間大量的閑散資金，提高民間資本投資的積極性，刺激民間資本的潛在的投資需求，正確引導其自主需求到戰略性新興產業中來。第一，要設立對創業投資企業的前端稅收優惠和后端稅收優惠政策來減輕初創期企業的負擔，包含分別針對創業投資者、創業投資企業的稅收優惠政策;第二，要給引入創業投資的戰略性新興產業企業提供金融支持，包括給企業提供優惠的低息貸款，利用低息貸款政策為創業投資企業所投入的資金吸引到更多的社會資金;政府還可以創業投資企業提供擔保，提高創業投資企業的信用度，利用有限的創業投資資金引導巨額的民間資本進入到創業投資所支持的戰略性新興產業領域。

3.搭建對接支持平臺

目前我國有著豐富的民間資本可以吸引到創業投資中來。戰略性新興產業與民間資本的對接過程中涉及的主體因素主要包括政府、出資人或投資機構、銀行、保險、各類科技金融中介服務機構、擔保機構等，不同的主體，其作用機制、投資的運行機制、激勵機制、風險分擔機制也不同。各主體之間的相互結合，構成各種具體結合模式。但這其中的兩個關鍵的主體是戰略性新興產業企業和投資者。無論是政府或是各類中介服務機構或擔保機構，目的都是為了讓戰略性新興產業企業順利地獲得資金，生產并創造效益，創業投資資金能夠找到投資對象并獲得資本的增值。這就需要搭建一個戰略性新興產業創業投資的對接平臺。

4.建立健全人才機制

戰略性新興產業創業投資因其創新性比較強，不確定性因素比較多，風險比較大，需要具有戰略性眼光、創新能力、管理能力等各方面都比較強的人才來參與創造，所以建立健全人才機制是發展中的重要之重。首先要高度重視戰略性新興產業創業投資在國民經濟發展中的作用，出臺相關的人才扶持政策、把培養專、精、通的高素質人才作為發展戰略性新興產業創業投資的關鍵，這是建立健全人才機制的首要條件;其次要考慮在高等院校開設相關的課程，與企業一起做好理論與實踐的結合，為戰略性新興產業創業投資的發展培養儲備人才。

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責任編輯：伊人中州學刊2014年第11期推進以村鎮融合為特色的就地城鎮化2014年11月中?州?學?刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic?Journal?of?ZhongzhouNo.11