突發環境公共事件中的公眾參與困境及其化解路徑

王逸帥

摘要：近年來，我國環境公共事件頻發。這一方面反映了普通公眾對環境權益的關注和參與意識的提高，另一方面也凸顯出公眾在參與環境公共決策過程中存在的困境和不足。對我國2005—2013年代表性環境事件的分析結果表明，傳統政治觀念、制度供給和管理模式已經無法通過自我修正的方式化解公眾參與困境。為避免付出更多的經濟和社會成本，重塑政治合法性，應從治理理念出發，以公共利益為基石，構建多元協同的治理結構，拓展制度化的參與渠道，培育組織化的參與表達機制，從而使環境決策更具有利益包容性、透明性和可問責性。

關鍵詞：環境公共事件；公眾參與困境；政府回應；治理結構；多元協同

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）11-0096-04

隨著現代化進程的推進和風險社會的來臨，我國進入了公共事件的高發期。尤其是環境類公共事件，呈現出明顯的上升趨勢。例如，2008年環境保護部直接調度處理的突發環境事件有135起，比2007年增長22.7%；2009年環保部共接報并妥善處置突發環境事件171起，比2008年增加26.7%。與此同時，“十一五”期間環境信訪件數有30多萬，環境訪民已成為中國龐大訪民隊伍中的新類型。①這些數據不但折射出近年來我國公眾環境參與意識的提高和對環境權益的重視，更凸顯了公眾對于參與政府相應決策存在困境時的焦慮和抗議。由于環境問題涉及到公眾最關心、最直接、最根本的利益，這一領域的公眾參與困境能否化解，不僅是檢驗政府決策科學化民主化的一面鏡子，也關乎到未來政治社會的和諧與穩定。本文嘗試以近年來我國有代表性的環境事件為樣本，從整體層面分析公眾參與困境的共性表現，深入挖掘困境背后的關聯誘因，以便尋求有效的化解之道。

一、近年來代表性環境公共事件中

公眾參與困境的共性表現環境公共事件，廣義上指由環境問題引發的公共事件。由于公民參與的真實樣態需要在縱向整體進程和橫向具體案例的基礎上進行把握，本文選取了2005—2013年間我國發生的9個有代表性的環境公共事件作為研究樣本（見表1），這些公共事件在公眾參與主體的拓展、參與渠道的網絡化、參與動機的利益導向，以及公眾參與對政府最終決策的影響方面，存在的困境和不足，主要表現在以下幾個方面。

1.公眾參與階段滯后，知情權時常得不到保障

一方面，作為權威信息源的政府在事件初期瞞報信息和“捂蓋子”的現象十分普遍，相關環境信息公開的缺失延緩了公眾參與的進程。9個代表性的環境公共事件中，政府在危機發生的初期或前期環境項目評估過程中幾乎均沒有進行過正式的信息公開，而是選擇了沉默、封鎖或者隱瞞信息，以至于進入公眾視野之內時，往往是污染已經發生，或項目已正式立項。即使在2007年國務院通過《政府信息公開條例》從法律層面要求包括環境問題在內的公共信息必須公開的背景下，類似的情形依舊反復上演。如2013年山西苯胺泄漏事故，當地政府在事故發生5天后才向公眾通報，受到社會輿論的一片譴責，直到最后出面道歉時，當地官方還在解釋這種遲滯主要是由于對污染事故判斷不準、嚴重性認識不足造成的。另一方面，在事關公眾利益的環境事件中，一旦政府認為有必要禁止信息傳播，媒體統一失聲或默不作聲的情形就會發生。即使有些小范圍報道，在議題的選擇上也是采取和官方立場一致的方式，很難擔當公眾的代言人和公眾輿論的引導者。加上由于信息獲取渠道和專業性的限制，公眾參與梗阻或滯后的困境難以避免。

表12005—2013年代表性環境事件及公眾參與情況

注：案例主要來源于2008—2012年《中國互聯網輿情分析報告》。

2.公眾參與形式具有低制度化的暴力性特征

污染類環境事件因為公眾的直接經驗較少，在參與方面較多依賴于媒介提供的信息。就公眾能夠親身體驗的對其生活和健康具有潛在威脅的環境類項目而言，公眾參與的熱情程度日益強烈。近年來，在一些地方的環境事件爆發過程中，當地市民、學生、網友、專家、社會公共知識分子、志愿者、傳統和新興媒體等行動者紛紛參與進來，規模小則幾千人，大則數萬人，多元互動地影響著事件的進展，甚至在一定程度上打破了改革開放以來我國公民政治參與相對冷漠的傳統格局。例如，什邡鉬銅事件中的許多學生，在當地建筑墻壁上寫著“為了什邡人民，我們可以犧牲。我們是90后”②的標語。此類事件呈現的訴求集聚和群體效應，在傳統的參與形式相對受限、信息較為封閉的情況下，為具有較強互動性的互聯網和新興媒體的崛起提供了平臺。這種新的參與形式雖然能對決策者施加一定的外部壓力，但與事件相關的謠言、傳言和群體性恐慌也在此平臺上快速匯集，導致公共意見和共同行動不斷發酵，容易觸發并推動事件議程朝著無序化、非理性的方向發展，最終出現以人身攻擊或毀壞公共財產等暴力方式進行的對抗性行為。如大連PX事件、什邡事件以及啟東事件中，公眾沖擊政府辦公大樓、搗毀公共設施、與工作人員發生肢體沖突等行為，均可看作是低制度化的暴力參與表現。這種暴力行為一旦與政治信任和公眾容忍度較低的制度環境相結合，很容易導致破壞決策程序和制度規范的嚴重后果，也會使當地政府迅速陷入被動之中。

3.公眾參與對政府決策的影響多數停留在“參與—鬧停”的層面

如果把公眾參與看作是通過一定渠道影響政府決策的訴求“輸入”活動，那么對其影響力的觀察，則要看“輸出端”政府是如何進行回應的。從表1可以看出，公眾譴責或表示強烈反對的環境類問題，大多數以政府部門的最后妥協和問責逐漸平息。廈門PX事件因為第一次改變了政府決策，被看作是中國公眾參與的“里程碑”“民本導向的典范”和“民意的勝利”。③然而，后續發生的啟東事件仍舊循著廈門PX、大連PX、什邡鉬銅、寧波PX事件的套路發生、發展和結束。公眾參與影響力的增強并沒有推動其與政府的博弈走向制度化的軌道，反而逐步陷入了一種就事論事的怪圈：要建化工廠、垃圾場或者其他對環境有潛在威脅的項目，公眾通過組織或網絡動員大規模參與表示反對，秉承著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的慣性原則進行維權和利益表達。博弈數日，事件升級，最后上級政府介入，地方政府妥協，迅速做出項目下馬或暫時停止的決策。這種“參與—鬧?！钡睦Ь?，不僅帶來巨大的經濟損失，而且會損害政府的決策公信力。更重要的是，從長遠來看，并不能減少類似環境事件的重復發生，更難從根本上確保公眾的環境健康福祉。

二、環境公共事件中公眾參與困境的誘因分析

從整體上看，我國環境公共事件中的公眾參與仍處于熱情有余而制度化不足的階段。雖然一些代表性環境事件中的公眾參與，開啟了政府與公眾理性溝通協商的先例，但僅停留在個案層面，并沒有匯集成可資借鑒的制度化成果。在看似尊重參與訴求的政府回應中，隱含著迫于壓力的被動選擇。這些困境的形成并非單單是由于既有研究所強調的法制不完備、程序不健全等原因造成的，它與我國傳統的政府管理結構及其行動邏輯有著更大程度的關聯。

1.政治觀念中的公眾邊緣化取向

在諸多環境公共事件中，傳統管理中的公眾邊緣化觀念依然具有較強的路徑依賴性。這種觀念主張，政府是決策的中心，公眾只是處于被動地位的被管理者。決策過程是封閉的、政府主導的，它的功能在于落實政治意志，公眾的意愿表達常被看作是閑雜事務，應該盡量予以回避。決策信息被政府所壟斷，不與公眾溝通和分享。觀念是行為的先導。在這種觀念導向下，真實的公眾利益訴求在環境決策和執行中要么很少被關注，要么被邊緣化處理。相關部門無視環境問題對公眾生存與發展的重要性，從源頭上阻斷環境信息公開的行為，與各級政府作為環境資源托管人和守望者的角色是相悖的，所導致的嚴重后果是在環境問題出現苗頭或危機爆發時，直接受害者以及對環境問題比較關注的其他公眾，由于無法在第一時間內從權威信息源的政府處獲取關鍵信息，在“無知”的恐懼和謠言傳播的背景下，開始大規模地盲目無序參與。

2.公眾參與的制度化渠道供給不足

市場經濟的發展激發了公眾的自我意識，使傳統的社會結構和政治文化具有了開放性和包容性，以利益訴求和公共環境權為驅動力的主動型政治參與逐漸增強。在渠道選擇上，公眾參與需求通常以虛擬空間中的網絡話語展開。這一方面與現有環境政治體制中公眾參與渠道的供給缺失有關，公民參與的基本權利缺乏相應的法律和制度保障。另一方面，也與現有可供公眾選擇的傳統參與渠道沒有發揮應有的作用有很大關系。一些參與平臺，如工會、共青團、婦聯、人大、政協等，要么宣傳教育功能大于維權參與功能，要么長期沒有實質性的公眾聯系活動。因此，“信法律不如信上訪，信上訪不如信互聯網”成了公眾參與的主要信條，網絡傳播的情緒化、群體化和極端化特征反過來又增加了事件處理的困難程度。當網絡呼吁不能奏效、現有的制度供給和政府回應不能容納呈“井噴”之勢的公眾參與需求時，集體到政府門口“散步”、圍攻政府辦公大樓、與工作人員發生暴力沖突等行為便成為參與者表達不滿和爭取利益的主渠道。

3.政府具有較強的自利性和維穩動機

在突發環境類公共事件處理過程中，政府對公眾參與的回應經常在“參與—鬧停”階段便戛然而止，缺乏進一步化解事件背后深層次矛盾和催生制度化參與機制的動力。一方面，這與政府的自利性有關，以公眾環境權益為代價換取地方經濟發展和政府財政收入增加是環境公共事件爆發的主要誘因。以陽宗海砷污染事件為例，從2001年到事發時的2008年，當地政府環保部門對肇事企業未批先建、違法排污、環保設施不到位等違法行為先后進行了15次處罰，累計罰款71.39萬元，其間污染企業繳稅總計1162.8萬元，污染事件最終發生與政府以罰代管和保護“納稅大戶”的監管失職有很大關系。在類似的環境事件中，項目上馬給當地經濟、財政、就業和稅收帶來的潛在收益對地方政府而言，無疑是一種巨大的誘惑。如廈門PX項目能帶來約40億元的稅收、800億元的年經濟效益，大連PX項目能交納稅收10億元、年經濟效益443億元，寧波PX項目預計納稅20億元、年經濟效益上千億元，什邡鉬銅項目利稅超過40億元，年銷售收入將超500億元。④相較于項目帶來的巨額經濟效益，當地政府往往無視環評報告和決策中的公眾參與。另一方面，地方政府較強的維穩動機也阻礙了環境公共事件的根本解決。在現有壓力型體制下，基層政府往往傾向于在事發后隱瞞危機和問題，不對上級實情實報，同時盡力消除由于執政偏差引發的利益矛盾和蘊含的不穩定因素，確保“不出事”，甚至為了追求所謂的社會穩定，不計成本，不惜代價。其后果是政府幾乎采取了體制范圍內可采取的一切措施，付諸了大量的人力物力財力，最終卻不堪壓力以停止環境項目建設來回應公眾的參與訴求。然而，這些權宜性決策無法匯集成解決問題的制度化成果，相似的環境公共事件依然接連發生。

4.保障公眾環境權益的相關組織結構失衡

環境公共事件中的公眾參與之所以不是走向參與“梗阻”就是走向參與“爆炸”，以至政府暫時妥協的非此即彼的二元狀態，與這一過程中肩負橋梁紐帶重任的新聞媒體和環境類公益組織等多元行動者的缺位或不足有關。媒體和社會組織影響力的發揮時常是分立的、碎片化的、容易變動的，有賴于政府對彼此間關系的定位與調整。一旦環境事件爆發，倘若政府試圖收緊原應由媒體和社會組織發揮作用的制度化空間，公眾參與就會因為缺乏緩沖走向死胡同，相關權益難以保障，無法形成一個對政府濫用環境權進行監督、就公眾與政府間矛盾進行信息溝通和理性協商的有效結構。

三、化解環境公共事件中公眾參與困境的治理路徑

為避免付出更多的經濟成本和社會代價，政府對環境公共事件的處理應逐漸從傳統的問題驅動型管理轉向現代的制度驅動型治理。遵循這一基本思路，應著重從以下幾個方面化解參與困境。

1.以公共利益為基石進行政府職責定位

在傳統管制模式下，一旦發現公眾通過規模參與表達訴求，政府的慣常反應就是維穩，動用大量公共資源進行高壓處理。這種方式把公眾完全看成是被管理者，不僅無法從根本上解決矛盾，而且可能使原本緊張的“公民—政府”關系更加惡化。與之相比，治理導向的思路強調環境公共事件中公眾參與的積極意義，并把這種參與看作是社會壓力和利益訴求的一種釋放。為了增強基層政府的政治合法性和公信力，要充分認識公眾作為環境權所有者的主體地位，明確政府作為代理者和服務者的職責定位。正如新公共服務代表人物登哈特所言：“我們所服務的公民是我們的主人，在回應主人的時候，我們認識到每一個主人對我們的作為有利害關系、并且所有主人的指導和參與都是需要和適當的……我們不僅僅關注每一個人的自身利益，而且必須要就更大的公共利益來進行持續的對話?！雹葜挥挟敶硕ㄎ槐徽块T及其執行人員內化到具體行動中時，政府才能做好環境公共事件的裁判員、信息員和監督員，并通過制定宏觀制度框架和提供參與規則服務，及時有效地推進公眾參與和綜合治理。

2.構建多元協同的治理結構

環境公共事件中公眾參與“井噴”時，不論是由于企業自身行為帶來的不良后果和影響，還是由于相關部門決策不當或者監督不力造成的損失，矛頭最后往往指向政府。這種困境的出現與傳統全能政府體制下的一元管理結構有著很大關系。由于所有的權力都集中于政府，環境事件爆發時，所有矛盾同樣也會向政府集中。鑒于現代社會沒有任何行動者能夠單獨主導特定的公共活動，環境事件的治理應當是一種多元社會行動者與政府進行責任分擔，并對政府環境決策進行糾偏和拾遺補缺的公共治理。多元協同治理結構的構建可以在三個層面展開：首先是不同類型行動者之間的整合，使公眾、社會組織、媒體、企業等利益相關方融入環境治理，并為之提供合理有序參與的體制空間。其次是功能整合，打破現有的科層化組織結構，將分散在不同組織內部具有相同功能的單元整合起來。最后是在不同治理層級或同一層級內部進行信息、機構、預算和決策、治理能力的整合，包括地方政府內部、地方與中央政府間以及區域或全球性組織之間的整合。只有這樣，才能在類似事件中獲得公眾認同，通過多元協同推進治理水平的提升。

3.拓展公眾參與的制度化渠道

第一，從財政預算制度著手扭轉政府利益凌駕于公眾環境利益之上的行為傾向。要強化財政分權模式下的地方環境責任目標，逐步提高環境預算比例和突發事件應急資金儲備，明確環境公共事件發生后中央和地方政府的出資比例，從民生工程的高度積極回應公眾的環境訴求。第二，通過完善法律制度，確保公眾能夠在環境決策初始階段有序有效參與，并對其環境公益訴訟權給予保障。同時，對于違反《政府信息公開條例》或《環境影響評價法》中公眾知情權和參與權的行為，要實施多元問責，尤其是強化黨政問責之外的社會監督和人大問責，必要時提供相應的司法救濟。第三，暢通公眾信息獲取渠道，建立公平高效的雙向參與溝通機制。當環境公共事件出現苗頭或爆發時，應通過傳統媒體、政務微博、社交媒體等多元化的信息互動平臺，不斷加強政府主導的真實信息的公開和傳播，消解由口頭交流、手機短信、網絡論壇等帶來的謠言四起和信息碎片化問題。同時，通過利益相關者理性協商的方法，借助官民對話、公民會議、聽證會、民主懇談等新型參與方式，盡可能就相關的后續措施或利益補償達成共識，而不是任由事態發展到失控無序狀態。第四，激活現有公眾參與的制度化設置。一方面要完善領導熱線、領導接待日和信訪制度，暢通公眾參與和民意表達的渠道，形成比較完善的民意吸納體系。另一方面應重視人大的作用。事實上，由于公眾與政府間信息權力的不對稱，公眾時常訴諸的低制度化呼吁譴責方式不一定能促使政府及時回應，而各級人民代表大會因擁有重大事件的調查權、財政預算審批權和地方法規制定權，不僅可以敦促事件透明化處理，而且可以通過法律賦權使政府在環境事務上積極回應公眾并為之負責。各級人大這些權力的有效運用，可以為解決公眾環境參與困境提供長效化和制度化的化解通道。

4.培育組織化的公眾參與機制

有些環境項目雖然審批過程合理合法，環評過程中開啟了公眾參與程序，環保投入也不少，但最后仍未免于沖突升級，發展為有大規模影響的公共事件，不同利益相關方各執一詞、難以達成共識是事件激化的主要原因。如若有可靠的組織作為利益代表者或糾紛主持者，以自我救濟為目的的低制度化、高暴力性的無序參與就會有所減少。事實上，國際上很早就有借力社會組織來防范和處理環境公共事件的先例，即在政府與公眾溝通不暢或政府無力回應運動式的、情緒性的利益表達的情形下，允許和鼓勵社會組織充當公眾的發聲渠道。近年來，我國環保組織呈現日趨活躍的發展態勢。政府可以通過培育和吸納環保組織來彌補環境公共服務缺位帶來的矛盾沖突，引導組織化的公眾參與。其優勢在于：第一，這些組織可以在分散的個人與政府之間建立持久穩定的信息交流平臺，對千差萬別的個體訴求進行有效篩選與整合，避免社會矛盾因治理結構的缺陷而被無限放大。第二，環保組織所具有的專業性知識有利于其代表公眾與政府進行組織化的理性博弈，甚至必要時可以提起環境司法訴訟，而且相對容易獲得政府的關注，成為決策的參考依據。⑥第三，環保組織的培育還有助于增強環境事件的社會自治能力，分擔政府應對突發公共事件的財政預算壓力。

注釋

①馮潔、汪韜：《“開窗”求解環境群體性事件》，《南方周末》2012年11月29日。②朱明剛：《四川什邡群體事件輿情分析》，人民網，http：//www.peopleyuqing.com/topnews/topcontent/2012_07_09/3381.html，2012年7月9日。③劉向暉、周麗娜：《歷史的鑒證民本導向的典范——廈門PX事件始末》，新華網，http：//www.inewsweek.cn/a/2008_01_07/001566.html，2008年1月7日。④數據來自筆者根據相關案例的收集整理。⑤[美]珍妮特·V·登哈特：《新公共服務》，中國人民大學出版社，2004年，第166頁。⑥戚建剛：《論群體性事件的行政法治理模式——從壓制型到回應型的轉變》，《當代法學》2013年第2期。

責任編輯：海玉文刀中州學刊2014年第11期在擴大開放中促進社會事業發展——以河南社會事業現狀為例2014年11月中 州 學 刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic Journal of ZhongzhouNo.11