河南新型城鎮化進程中農村社區建設的問題研究

◎文/鄭會霞

為了實現河南振興、中原崛起，推動城鎮化科學發展，河南制定了“兩不三新”的“三化”協調發展戰略。按照國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》《河南省中原經濟區建設綱要》《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》等有關文件精神要求，河南提出了以新型城鎮化為引領，加快推進新型工業化、新型城鎮化與農業現代化、信息化同步發展的現實路徑。新型農村社區建設正是實現新型城鎮化并以此引領“三化”協調發展的重要載體和突破口。河南省把新型農村社區建設作為推進城鎮化發展的結合點和促進農村發展的增長點，探索不以犧牲農業和環境為代價，是堅持科學發展的必然選擇，是加快河南發展的重要抓手。因此，在河南城鎮化發展速度加快這個大的政策背景下，持續關注、探討研究河南的農村社區建設問題，對于促進中原崛起、河南振興、全面建成小康社會，堅實走好中國特色社會主義道路，具有重要的理論意義和現實意義。

一、河南新型城鎮化進程中農村社區建設存在的主要問題

（一）建設資金短缺

新型農村社區建設不僅涉及村莊的整體拆建，而且涉及大量的公共服務工程建設，需要大量的建設資金。充足的建設資金及多元的融資渠道是保證社區良性運作的必要條件。當前農村社區建設中資金短缺主要表現為：一是新型農村社區資金投入不足，制約了社區的建設發展。新型農村社區建設的主要投資來源，包括節省土地產生的補償資金、群眾交納的資金、村集體積累資金、爭取到的政策扶持資金四部分，其中集體積累資金多數村為空白，群眾繳納的資金和政策扶持資金基本明確，但土地置換補助資金要等到土地復墾驗收后合格才能到位，時間滯后。農村社區基礎設施建設涉及很多單位，這需要一個綜合部門來協調涉農單位的項目資金集中向社區有序投放，如村內道路、用電、排水設施、文化廣場、廣播電視等建設，要統一規劃、集中使用，發揮最大效益。因而社區建設資金不足問題仍然是制約新型農村社區建設的主要因素之一。二是社會資金參與不多。雖然各地在引進社會資金方面出臺了政策，但是據調查，目前社會資金參與社區建設的還比較少。三是缺少地方產業經濟發展的后續支撐，實踐證明，推進社區建設，必須要有強大的產業經濟發展作支撐，凡是社區推進較快的地區，必定是地方產業經濟發展較好的地區。

（二）土地問題突出

開展新型農村社區建設，無論是舊村原址改造型還是新建村舍搬遷型都涉及占用土地，尤其是新建村舍搬遷的社區，需要占用土地的數量較大，且大部分需要占用耕地進行周轉置換。在國家嚴格的土地政策面前，“地從哪兒出”就成為新型農村社區建設中面臨的最大難題之一。由于一些干部對經濟發展的認識缺乏戰略高度、對政策的理解不夠深入、部門監管措施不得力等原因，當前社區建設當中集約用地的目標差距較大。一是社區規劃用地存在“寬打寬用”現象。開展新型農村社區建設的初衷之一，就是通過村莊整合達到節約土地資源的目的。同時要打破傳統批劃宅基地的模式，以改善農民生活環境、提高農民生活品位，逐步縮小城鄉差距為最終目標。但實踐中無論是統籌城鄉的總體發展規劃，還是單個社區的詳細規劃，在使用土地方面都存在著“寬打寬用”的現象。作為不可再生的稀缺資源，國家對農用地轉用的審批嚴之又嚴，地方政府每申報一宗建設用地都需要付出很大的代價，土地的經濟價值和利用價值對一個地區的發展建設起到很重要的作用。因此，在當前的社區建設中，無論是新占土地，還是利用指標周轉占地，以及搬遷后騰出的建設用地，都應當按照“十分珍惜和合理利用的原則”。對那些“寬打寬用”的規劃，管理部門必須給予嚴肅糾正。二是“增減掛鉤”政策沒有運用好。“增減掛鉤”周轉指標作為解決新型農村住宅社區建設用地的一個很好途徑，在全國各地都有成功的經驗。但截至目前，各地在實際操作當中利用“增減掛鉤”周轉指標進行項目建設的社區很少，取而代之的做法是在社區規劃區內一次性大范圍占用土地。在當前我國嚴格的土地制度下，放著政策指標不用而選擇非法占地的行為，必然會導致一系列不良后果。三是拆舊還耕難度較大，節地目標難以實現。各地社區建設中，新建村舍搬遷型模式遠遠多于舊村原址改造型模式。其主要原因是“改舊村”拆舊難度較大，且過渡安置需要大量安置資金。因此，在一些經濟不發達的地區，如果沒有更優厚的條件引導村民整體搬遷，短期內拆舊還耕的難度很大。長此以往，則很可能會形成新社區規模像“攤煎餅”般地不斷擴大、而老村莊不能拆除逐步形成“空心村”。據調查顯示，按照目前大多數社區推進的方式，超過半數以上的群眾認為，舊宅拆除還耕可能要持續10~20年才能完成，而到那時，新社區又將成為舊村莊。

（三）農村社區的管理和服務問題

1.社區管理體制是新社區治理面臨的重要問題。新社區是一個介于城鄉之間的新生事物，非城非鄉，亦城亦鄉。新社區發展的趨勢必然要逐步與城市社區相銜接，但這期間還有一系列體制與管理問題需要解決，特別是涉及到土地制度、集體資產的改制、城鄉管理體制的統一等。

2.利益補償是新社區建設面臨的棘手問題。在集中拆遷舊房核算補貼標準時，由于建房成本高低、時間長短等情況不一，必然會使部分村民利益受損，甚至一些地方不可避免地要侵占農民利益，這些問題如果處理不妥將會產生很多矛盾。在一些社會經濟條件尚未成熟的地區盲目推進新社區建設，出現了“圈地造城”的情況。許多社區由于缺乏產業支撐，將會出現農民上樓窮、被上樓的情況，在只有繼續外出打工才能維持生計的時候，新的“空心社區”仍將不可避免。

3.社域認同是新社區治理的重要后續問題。新社區不應只是形式上的變換，更應是真正的居民組織與管理形式的變革。農民的生活方式、習慣，村莊秩序和村級治理模式等都要發生不同程度的改變。農民對社區的認同，農民非農化、市民化是一個漫長、漸進的過程，非一日之功可以完成。比如，許多老人常年習慣于院落生活，對于封閉式的單元樓房很不習慣，因此不愿意搬遷。還有那些特困戶因拿不出最基本的建房款，搬遷也會受到限制。

二、河南新型城鎮化進程中農村社區建設的政策建議

河南是一個傳統農業大省、人口大省和糧食生產大省，人口居全國首位，即使到2020年河南城鎮化率達到60%左右，全省仍有近4000萬人生活在農村。因此，在推進城鎮化過程中，必須把改善農村生產生活條件放在更加突出的位置。新社區建設便是農村城鎮化的一個重要突破口，也是新型城鎮化引領“三化”協調科學發展的切入點。但新型農村社區建設和發展由于涉及到農村地區的歷史、現在和未來發展，帶有重大的使命和價值，所以我們必須謹慎地對待相關問題。當前，應按照“政府推動、村民決策、市場運作”的要求，以加快人口聚集、改善人居環境、促進土地節約為目標，發展新產業，建設新家園，培育新居民，營造新生活，建立新體制，使新社區成為農業、工業和服務業發展的有效載體，努力走出一條“三化”協調發展的路子。

（一）加強對新社區建設相關指標體系的研究

首先，應依據新型城鎮化的發展預測新社區的人口規模。根據人口規模可分為特大型、大型、中型和小型新社區。每個新社區的人口規模原則上不低于2000人，山區、丘陵的新社區人口規模可適當降低，但不宜低于600人。其次，基礎設施和服務設施要盡量完善。就像城市規劃、建設與管理一樣，新社區建設也要做到超前規劃設計，期間要綜合考慮各項指標，比如用地性質、占地面積、建筑密度、容積率、綠地率、停車泊位、建筑退紅線、建筑限高、設施配置等。其中住宅建筑間距應以滿足日照要求為基礎，考慮采光、通風、消防、防震、管線埋設、視覺、衛生等要求確定，提倡自然采光和自然通風、對局部小氣候的利用、特色綠化（經濟作物）的利用等；住宅結構的設計使用年限不應少于50年，其安全等級不應低于二級；道路交通、給排水、電力電信、環境衛生、防災減災、活動場地等主要基礎設施要齊全；行政管理、社區服務、教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電和市政公用等主要服務設施要跟得上；居住人口達4000人以上的社區，宜設置1處郵政所，小于4000人的社區宜設置郵政代辦點；根據社區人口每千人需保潔人員2人以上，社區道路保潔率應達到100%等。

(二）注重節約用地，合理布局，持續發展

第一，節約用地，占補平衡。確保耕地面積穩中有增、糧食種植面積穩中有增、糧食產量穩中有增。爭取分期建設，加快進度，建成一批，拆遷一批，滾動發展，盡量占用原村莊地面，這樣既減少了復耕投入，又避免占用基本農田。加大拆遷復耕力度，對已入住社區的原村莊要盡快拆遷復耕，確保占補平衡。充分挖掘荒坡、荒地資源，最大限度減少可耕地占用面積，對部分老村形成的廢棄、低效建設用地和村內空閑地進行徹底清理整治，采取先占后補、邊拆邊建等辦法，有效化解用地難題。充分利用丘陵、緩坡和其他非耕地進行新社區建設，鼓勵以規模大、區位好、基礎設施相對完善的現有村莊為基礎建設新社區。充分考慮各地自然、文化和經濟發展水平，考慮到農民承受能力、生活習慣、耕作半徑等因素，不宜過分貪大求洋，更不能搞“大躍進”。規劃可以考慮交通的便利性，但應避免沿公路布局。

第二，因地制宜，合理布局。在地理條件、產業發展、歷史文化保護等方面有特殊要求的村莊，不宜整合遷并，應就地改造，逐步建成獨具特色的新社區。比如，其中歷史文化名村和申報傳統村落名錄的村莊應禁止遷并整合，不得破壞或改變經認定應予以保護的歷史文化遺產，建設活動應確保遺產的安全性和遺產環境的和諧性。規劃要避開生態敏感區、自然保護區、水源保護區、有開采價值的資源占壓區和地下采空區以及文物埋藏區。

第三，增強產業支撐能力。按照宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游的原則，充分體現農民就地就業，就地實現生活方式的轉變。著力發展農村加工業、商業、服務業，形成三次產業互相促進、“三化”協調發展的新格局。在交通沿線規劃、建設產業集聚區或特色園區，附近社區群眾在進行專業技能培訓后，可選擇在這些園區就業。對于一些文化層次低、不適合在這些園區就業的，鼓勵他們從事社區服務業。在偏遠的鄉鎮農區，應依托鎮區優勢，創新經營方式，促進土地流轉，引導土地向種糧大戶和合作社集中，特別偏遠的山區應鼓勵群眾發展旅游業、編制加工業、農家樂等。

（三）加快農村土地、宅基地確權工作

為了確保群眾有恒產、有恒業、有恒心，要依法為農民土地、宅基地確權。為入住社區居民進行住宅用地審批，辦理集體建設用地使用權證，住宅用地需要依法使用國有土地的，按協議出讓供地，頒發國有土地使用證。允許農民將確權后的土地使用證和房產證自由轉讓、抵押、出租、互換等，盤活農村宅基地和房產資源，按照“地隨房走”的原則，允許社區內居民住宅用地進行流轉。對入住新社區的居民取得集體建設用地使用權的辦理房產證，允許社區居民房屋所有權在一定范圍內進行轉移，社區居民房屋可以轉讓、出租或抵押。協調金融部門以農村土地承包經營權和新社區住房作抵押貸款，政府給予適當貼息，改變長久以來農民土地能種不能用和房屋能住不能抵的現狀，為入住社區居民擴大再生產拓寬融資渠道，讓“死資產”變成“活資本”。通過確權，入住到社區的居民普遍覺得住在真正屬于自己的“地盤”上，心里更踏實。

（四）多途徑解決建設資金問題

首先，實行建房購房補貼。財政對中心鎮中心社區基礎設施和公共服務設施建設資金按照1:1進行獎補，對新社區節約復耕土地成績突出的要加大獎補力度，獎勵資金主要用于村民購房補貼和拆遷補償，降低村民購買新房的成本，提高村民入住社區的積極性。其次，整合涉農項目資金。整合各類涉農項目專項資金，優先用于新社區建設。住建、水利、交通、扶貧、林業、農業、文化、教育、科技、金融、供電等部門向上級申請的項目資金，按照性質不變、渠道不亂的原則，將各項惠農政策、資金、支農項目進行整合，打捆使用，確保有關涉農項目集中向新社區傾斜。最后，廣泛吸納社會資金。落實單位幫扶、企業援建政策，引導社會力量參與新社區建設，建立“政府主導、農民主體、金融支持、社會參與”的多元化長效投入機制。探索運用市場化方式，吸引社會資金投入到新社區建設上來，解決建設中的資金短缺問題。招拍掛所獲土地出讓金凈收益部分全額返還用于社區基礎設施和公共服務設施建設。采取以地生財、企業資助、土地置換等辦法籌措建設資金。

（五）完善的社會保障確保新社區居民的基本生活

把滿足農村居民的物質文化生活需要作為新社區建設的出發點和落腳點。農村社區建設要始終以農村居民的生活質量是否得到明顯改善作為重要的檢驗指標，新社區建設的目的不但要讓居民住上好房子，還要過上好日子。新社區內居民生活的改善既要靠社區的持續建設又離不開完善的統籌城鄉的社會保障體系。為此，要加快推進農村居民由主要依靠家庭保障、土地保障向社會保障的轉變，確保農民搬得出、穩得住、能發展、可致富，真正讓農民就近過上城市人的生活。

打破戶籍分割，實行同城同保。通過戶籍制度改革，入住新社區的居民均可自由選擇自己的“身份”，并能享受到更為優越的待遇保障，縮小因“身份”帶來的城鄉差別。入住新社區的農民根據個人意愿可以將戶口轉為非農業性質，農轉非之后可保留原有土地承包經營權，繼續享受農村的計生政策、民政優撫和救助政策及其他的農村各項優惠政策，享受城鎮居民相應的醫療、低保、養老、就業等待遇。對于社區內的居民根據個人意愿，可以參加新農合或者城市居民醫療保險，愿意參加城鎮居民醫保的，個人交費標準仍按新農合繳費標準執行，差額部分由市財政補足。逐步提高新社區內貧困家庭低保水平，盡量縮小與城市居民最低生活保障之間的差距。

不斷增強農村社區的服務保障功能，逐步實現基本公共服務均等化。大力發展針對社區老人、殘疾人、優撫對象、留守兒童、困難群眾的專項服務。為妥善安置孤寡老人等特殊群體，新社區建設要配套設置老年公寓等，對低保、五保戶等弱勢群體集中建設小戶型房屋，必要時可無償搬遷入住，確保實現整村搬遷。