破解“二元戶籍”壁壘進行時

王雪

多年來，戶籍就像一把無形的圓規(guī)，劃分出“農(nóng)村”和“城市”兩個不同的社會群體。戶籍所帶來的“身份”之別，也成為橫亙于城鄉(xiāng)之間的一道巨大制度屏障，嚴重阻礙了實現(xiàn)社會公正、推進城鄉(xiāng)一體化的進程。近日，《黑龍江省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》（以下簡稱《通知》）正式下發(fā)，規(guī)定自2014年11月1日起，全省取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，同時調(diào)整戶口遷移政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，擴大基本公共服務(wù)覆蓋面等。這些戶籍改革新政會給老百姓的生活帶來哪些變化？圍繞讀者關(guān)心的一些熱點問題，日前記者采訪了省公安廳治安管理總隊副總隊長劉新海。

記者：劉副總隊長，您好！我省取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的戶籍改革新政，令廣大農(nóng)民群眾歡欣鼓舞。對于這項改革的目的與意義該如何理解？

劉新海：新中國成立之初，由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，我國實行了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的二元戶籍制度。所謂農(nóng)業(yè)戶口，指的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居住在農(nóng)村的居民；所謂非農(nóng)業(yè)戶口，則是指靠國家分配口糧、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民。根據(jù)國家戶籍改革的總要求，我省戶籍改革將率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，這不僅有利于還原戶籍制度的人口登記管理功能，也有利于消除身份歧視，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，將極大地推動社會公平。

記者：在這一改革新政中，哪些群體將受益最大？

劉新海：農(nóng)民，特別是外出農(nóng)民工，將成為新戶籍改革的主要受益群體。新戶籍改革將破除二元戶籍制度，全面清理與戶口性質(zhì)相掛鉤的一系列舊政策，消除因戶籍身份造成的政策性差別與歧視，從而保障農(nóng)民進城后的各項權(quán)益與機會，這將給進城農(nóng)民帶來實實在在的好處。

記者：《通知》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度后，“通過新政策與戶口性質(zhì)不再掛鉤、舊政策逐步脫鉤，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度”。其中所說的“舊政策”具體包括哪些方面？均等化的公共服務(wù)目標具體指的是什么？

劉新海：幾十年的“隱性戶籍墻”，不但剝奪了農(nóng)民公平競爭的機會，而且剝奪了他們城市化的權(quán)益。按照《通知》規(guī)定，各管理部門要制定相關(guān)政策，全面清除與戶口掛鉤的教育、社保、醫(yī)療等近百項過時的舊政策，并制定新政策。如果有一時清理不了的政策，相關(guān)部門也要列出時間表。目的就是讓戶籍與各種福利脫鉤，逐步實現(xiàn)戶籍與城鎮(zhèn)福利體系的脫鉤。

《通知》中所說的均等化的公共服務(wù)目標，是指所有居民不分區(qū)域、戶籍、社會地位和貧富狀況，均有平等享受社會基本公共服務(wù)的權(quán)利，這也是深化戶籍改革的最終目標。

記者：不少農(nóng)民擔憂，如果進城落戶，原來的“新農(nóng)?！迸c“新農(nóng)合”待遇是不是就取消了？農(nóng)村社保能否與城鎮(zhèn)社保實現(xiàn)對接？

劉新海：2014年7月30日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。在當天舉行的新聞發(fā)布會上，人社部副部長楊志明指出，按此前已經(jīng)發(fā)出的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》銜接。對于已經(jīng)參加農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的農(nóng)民工來說，進城后不論參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險還是參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，都可以辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。具體政策可以咨詢省人力資源與社會保障廳。

記者：如果農(nóng)民進城落戶的話，是否還繼續(xù)享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)？

劉新海：《通知》強調(diào)，進城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，可以在尊重農(nóng)民意愿的前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進城落戶的條件。2014年7月30日，在《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副局長趙陽解釋說，政府保留進城農(nóng)民的三項權(quán)利，就是要讓他們進退有路，使推進城鎮(zhèn)化的過程更加平順、和諧；將來隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共服務(wù)水平的不斷提高，需要進一步全面考量和均等化；有關(guān)進城農(nóng)民“三權(quán)”的制度安排和相關(guān)法律，也將進一步調(diào)整完善。

記者：現(xiàn)在不少農(nóng)村的年輕人到城里務(wù)工，老人則留在老家。有人擔心，如果年輕人在城市落戶，老人去世后，因為沒有戶口證明關(guān)系，老家的財產(chǎn)是不是就無法繼承了？

劉新海：這不能一概而論，要具體看是什么性質(zhì)的財產(chǎn)。如果是存折之類的私產(chǎn)，無論繼承人與被繼承人是否在一個地方，只要符合《繼承法》的相關(guān)規(guī)定，繼承人就依法享有繼承權(quán)。但如果是土地等公產(chǎn)，就不那么簡單了。因為土地是歸國家所有，所以個人擁有的只有土地承包經(jīng)營權(quán)。既然是“承包”，就會有期限，被繼承人的承包期限到了以后，滿足條件的繼承人想要繼續(xù)承包的，可以根據(jù)國家和地方的政策簽訂新的承包合同。

記者：近些年，許多農(nóng)民無法在城市落戶，很大程度上是因為買不起房。此次《通知》特別在申請常住戶口的“合法穩(wěn)定住所”條件中強調(diào)可以“租賃”。那么，沒有購買房產(chǎn)的話，戶口應(yīng)該落在哪里？這會不會產(chǎn)生新的矛盾？

劉新海：經(jīng)批準落戶的人員，要按照實際居住地登記戶口的要求依法辦理戶口遷移登記手續(xù)。擁有合法所有權(quán)房屋的，應(yīng)當在房屋登記地登記戶口；租賃房屋的，可以在房屋登記地登記戶口，也可以在申請人單位集體戶、當?shù)厝瞬偶w戶或者租住地社區(qū)集體戶登記戶口。

記者：《通知》明確指出“進一步建立和完善居住證制度”，并規(guī)定居住證的申請條件、持有人享有的就業(yè)、教育、醫(yī)療、生育等權(quán)利。但居住證畢竟不是常住戶口，那么，居住證與常住戶口有哪些區(qū)別？

劉新海：《黑龍江省流動人口服務(wù)和管理辦法》第32條規(guī)定，流動人口擬居住30日以上且年滿16周歲、不滿60周歲的，應(yīng)當在申報居住登記的同時申領(lǐng)居住證。居住證制度屬于過渡性政策，申領(lǐng)居住證的流動人口可享有與當?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、生育等基本公共服務(wù)；而在社會低保等特殊服務(wù)方面，二者可能會有所不同。推行居住證制度，是為流動人口提供社會資源和服務(wù)給予的法律保障。目前，我省已在大慶試行了居住證制度，已發(fā)放居住證28萬余張，為流動人口提供了諸多實惠與便利。這項政策即將在全省推廣。

記者：《通知》明確，要積極建立和完善積分落戶制度。您能否透露一下，我省將在哪些方面設(shè)定積分標準？

劉新海：所謂積分落戶制度，是指通過合理設(shè)置積分，使達到規(guī)定分值的外來務(wù)工人員及共同居住生活的家庭成員，可以在城區(qū)申請登記常住戶口的制度。居住證積分落戶制度是建立在居住證制度基礎(chǔ)之上的。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，“要改進城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度”。目前，上海、廣州、深圳等地實行了居住證積分落戶制度，主要是將文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格、納稅等情況納入積分考量標準。我省在制定細則時也會借鑒這些成熟的經(jīng)驗，考慮引進人口的平衡性和多樣性，既鼓勵高端人才落戶，也要給普通勞動者以希望。

記者：取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別后，是否允許城里人將戶口遷至農(nóng)村？

劉新海：依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》的總體部署，城市居民遷往農(nóng)村需要嚴格控制。城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記后，居民戶口由城市遷往農(nóng)村的，需要符合以下條件：一是在農(nóng)村有合法固定住房，且每年實際居住期限不少于六個月；二是擬遷入地村委會同意；三是遷入地村民代表大會集體討論通過（有會議記錄）。關(guān)于“城遷村”問題，各地還要結(jié)合本地實際制定具體審批流程，從嚴審核、慎重審批。

記者：破除二元戶籍制度，難點可能集中在如何祛除依附于戶籍的各種特殊福利上，進而讓城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)社會公共服務(wù)的均等化。那么，這個目標的實現(xiàn)大約需要多長時間？

劉新海：從根本上說，戶籍制度改革是公共服務(wù)均等化的問題，解決這個問題還需要一段時間的努力。據(jù)國務(wù)院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》稱，2020年我國要實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。而據(jù)2013年的調(diào)查顯示，我省城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.4%，雖然高于全國的平均水平，但城鎮(zhèn)化水平仍落后于東南沿海省份。戶籍制度改革的實施由公安部門負責，但戶籍制度改革后面所包含的公共服務(wù)等，還需要社會其他相關(guān)部門的協(xié)同推進，這需要一個過程。

記者：謝謝您在百忙之中接受本刊的采訪。

劉新海：不必客氣。