新西蘭乳制品質量安全監管體系及相關標準法規綜述

朱雨薇

（國家食品質量安全監督檢驗中心，北京100094）

0 引言

2008年的三鹿奶粉添加三聚氰胺事件對國內的乳制品和奶牛行業無疑是一場災難。事件發生后，三鹿集團倒閉，不少乳品企業受到重創，而更無辜的卻是中國千百萬的奶農。由于消費者對國內乳制品品牌的信任度急驟下降，直接導致了國產乳制品滯銷，而物美價廉的洋奶粉卻借機而上，順勢占領中國市場。國內乳制品市場萎縮、庫存積壓，企業因銷量下降而面臨巨額虧損。部分地區的奶農出現了賣奶難，奶價低，養牛虧本的情況，有的地區甚至出現奶農倒奶、殺牛的嚴重局面。可以說，近年來中國奶業面臨著有史以來最嚴峻的考驗[1]。

如何建立一個安全的乳制品市場來確保消費者的安全？如何讓消費者放心地使用國產奶粉,而不是去搶購進口奶粉？因此，對乳制品大國新西蘭的乳制品安全管理體系和法律法規進行分析和借鑒,使我國乳制品業生產經營的健康、持續發展,具有重要的現實意義。

1 新西蘭乳制品質量安全監管體系

新西蘭是一個畜牧業極為發達的國家,其乳制品暢銷全球,有著很好的聲譽。這是因為新西蘭不僅有豐富的原料乳資源,而且極其重視乳制品的安全管理[2]。新西蘭的乳制品監管體系可以分為四個部分，首先是政府機構，通過設定相關標準法規來提供安全規范；然后，由檢驗機構對乳制品相關企業進行監測和檢驗，通過獨立的審計來保證相關標準法規的依從性；最后乳制品企業則通過實施政府規定的風險管理措施（包括HACCP、乳制品安全限量、溯源等），為消費者提供符合標準、標簽真實可靠、安全健康的乳制品[3]；此外，乳制品協會通過對牧場的研究，從源頭控制乳制品的安全、提高新西蘭乳品業的收益率，以及維護其可持續性和競爭力[4]。

圖1 新西蘭乳制品質量安全監管體系

1.1 政府機構

在新西蘭，乳制品的監管工作主要是由主要行業部（Ministry for Primary Industries，MPI）來負責。主要行業部是一個由農林部（Ministry of Agriculture and Forestry，MAF），漁業部（Ministry of Fisheries）和新西蘭食品安全局（New Zealand Food Safety Authority，NZFSA）共同組成的政府機構。主要行業部的主要工作是：（1）為新西蘭主要產業的可持續發展提供政策建議和規劃支持；（2）作為政府在漁業和水產管理方面的主要顧問；（3）為新西蘭生物安全系統提供“全系統”的領導；（4）為國家管理林業資產；（5）為保持有效的新西蘭漁業管理提供或購買服務；（6）確保新西蘭食品的食品安全標準等。主要行業部的工作目標是最大化主要產業的出口機會，提高各部門的效率，增加可持續資源的利用，以及保護新西蘭不受生物性風險的危害等[3]。

主要行業部將乳制品的生產分為原料乳的收獲、乳制品的生產、乳制品的儲存和運輸，以及乳制品的出口四個主要階段，對每個階段所涉及的企業都制定了特定的監管措施[6]。

1.1.1 原料乳的收獲

奶農、分成牧工、奶牛場的管理人員和操作員都必須遵循《動物產品法（1999）》（Animal Products Act 1999），特別是其中的《動物制品（乳制品）條例（2005）》[Animal Products（Dairy）Regulations 2005]，并且一切程序都必須在注冊過的風險管理體系（Risk Management Programmes，RMPs）下運作。RMPs的注冊必須經由主要行業部承認的機構進行復核，并由一名奶牛場評審員進行審計通過。

如果奶牛場想生產用于進一步加工的原料奶（包括牛初乳），則需要遵守行為守則（Codes of practice，COP）來計劃和運行。該行業制定了要求警察專門針對農場奶制品經營者以及任何參與設計和施工的農場奶牛場、供應、維修設備或支持活動在農場乳制品[7]。

1.1.2 乳制品的生產

乳制品的生產企業同樣必須遵循《動物產品法（1999）》，特別是其中的《動物制品（乳制品）條例（2005）》，并且必須在RMPs或食品安全程序（Food Safety Programme，FSP）下運作，RMPs和FSP的區別是RMPs適用于產品出口的乳制品企業，而FSP適用于產品僅在新西蘭國內流通的乳制品企業。此外，企業還需滿足一些常規要求，如良好的操作實踐（Good Operating Practice，GOP）以及危害分析和關鍵控制點（Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP）等[8]。

1.1.3 乳制品的儲存和運輸

用于出口和在國內流通的乳制品有著不同的儲存和運輸的監管方式。用于出口的乳制品需要在注冊過的RMPs下儲存，并在注冊過的RMPs或運輸調節控制方案（Regulated Control Scheme，RCS）下運輸。而在國內流通的乳制品則需要根據《食品法（1981）》（Food Act 1981）和《動物產品法（1999）》，特別是其中的《動物制品（豁免及其相關）條例（2000）》[AnimalProducts（ExemptionsandInclusions） Order2000]，并在RMPs或FSP下進行儲存和運輸[9]。

1.1.4 乳制品的出口

所有的出口商都必須遵守《動物產品法（1999）》中常規要求，如注冊登記等，并且必須保證其出口的乳制品是在注冊過的RMPs下生產的。此外，出口商還需要出口目的地的海外市場準入要求（Overseas Market Access Requirements，OMARs）、官方保證計劃（Official Assurances Programme，OAP）、出口常規要求（General Requirements for Export，GREX）、技術指令（Technical Directives，TDs）和出口的其他相關要求[10]。

1.2 檢驗機構

負責對乳制品相關企業進行監測和檢驗的檢驗機構是需要由MPI進行認證的，其職能是通過檢驗證明乳制品符合新西蘭最低食品安全要求以及海外市場準入要求（Overseas Market Access Requirements，OMARs）。乳制品的檢驗機構可分為兩類，第一類檢驗機構是由MPI授權檢驗用于國內和出口市場的乳制品的食品安全、健康性、標準一致性及標簽真實性的檢驗機構，這類檢驗機構還可以檢測乳制品是否滿足海外市場準入的特定需求；第二類檢驗機構是由MPI授權的專做動物產品業務的檢驗機構，這類檢驗機構僅負責檢驗在新西蘭內銷售的原料乳的食品安全、健康性、標準一致性及標簽真實性，并可根據企業RMP中的要求，滿足內部質量控制和GOP。

根據動物產品法案（1999），所有乳制品必須安全并符合其預期目的，因此為確保乳制品符合新西蘭市場和出口的污染物和殘留量標準，新西蘭的乳制品都需要經過檢驗機構的監測和檢驗，并通過RMPs，RCSs，出口管制和根據《動物產品法案（1999）》立法的其他法規等一系列的管理措施[11]。

新西蘭的乳制品監測和檢測項目如下：

（1）國家化學污染物項目（National Chemical Contaminants Programme，NCCP）：測試乳制品和牛奶中的農業化合物和獸藥；對于在RMP下運營的企業及審核員，都需要經過NCCP以確保乳制品中不存在殘留；其數據收集包括三個途徑：①通過年度抽樣政策隨機抽樣；②對高風險物質進行定向監測；③對歷史數據稀少的原料或化合物進行調研。

（2）獨立驗證項目（Independent Verification Programme，IVP）：驗證商業測試的準確性；對于在RMP下運營或進行乳制品出口的企業，都需要經過IVP管理取樣和測試其食品安全、健康性及標準的一致性。

1.3 乳品企業

新西蘭的乳制品企業現在處于高度集中化的狀況。隨著經濟的發展和運輸的高效化，新西蘭的乳制品企業從1920年的超過600家（其中合作企業占到85%），經過不斷地優勝略汰，直到二十世紀九十年代末只剩下新西蘭乳品集團、Kiwi合作乳品公司、Westland合作乳品公司和Tatua合作乳品公司四個乳制品合作企業[12]。而2001年議會頒布了一個特殊的法案——《乳制品企業重組法（2001）》[（The Dairy Industry Restructuring Act（2001）]，將新西蘭乳品集團和 Kiwi合作乳品公司再次整合。這次重組造就了新西蘭最大的乳制品企業——Fonterra恒天然合作集團公司，該公司占據了新西蘭奶資源總量的96%[13]。

1.4 乳制品協會

新西蘭最大的乳制品協會是“新西蘭乳農協會”（DairyNZ）。新西蘭乳農協會代表了新西蘭的所有奶農，致力于維護乳制品的安全、增加效益，以及保障新西蘭乳業的可持續性和競爭力[4]。

此外，還有若干其他乳制品協會，如南島乳制品業發展中心[South Island Dairying Development Centre's（SIDDC）]等[14]。

2 澳大利亞乳制品質量安全標準法規概況

所有新西蘭的乳制品企業都必須遵循相關的標準法規，以確保乳制品對消費者的安全。新西蘭乳制品的相關標準法規主要是由《食品法（1981）》、《動物產品法（1999）》和《農業化合物及獸藥法（1997）》（Agricultural Compounds and Veterinary Medicines Act 1997）三大部分組成，詳見圖2[15]。

圖2 新西蘭乳制品質量安全主要標準法規

2.1 《食品法（1981）》

《食品法（1981）》主要規定了本土食品從生產到銷售以及國外食品的進口和銷售的一系列相關標準，其標準主要包括以下五個部分：《澳新食品標準法》（Australia New Zealand Food Standards Code）以及進口食品、指定食品、補充食品和食品中殘留限量的相關標準[16]。

2.1.1 《澳新食品標準法》

由澳新食品標準管理局制定的《澳新食品標準法》共分為4章，其中前兩章為澳新通用法規，后兩章為澳大利亞的專用法規。在新西蘭，《澳新食品標準法》由主要行業部和公共健康處（Public Health Units）負責執行監管工作，對潛在不合格食品的投訴會直接上報到各地的相關政府機構。

第一章是《常規食品標準》，規定了《食品標準法》的應用范圍、解釋定義和常規禁例等，健康聲明和特殊功能食品的過渡標準，標簽和其他信息的要求，食品中添加物、污染物和殘留物的標準，新奇食品、轉基因食品和輻照食品的市場準入要求以及微生物和加工的要求。

第二章是《食品產品標準》，將食品分為了谷物、肉蛋魚、水果蔬菜、食用油、乳制品、無酒精飲料、含酒精飲料、糖和蜂蜜、特殊功能食品以及其他食品10個大類分別規定了其產品標準[17]。

2.1.2 進口食品的相關標準

與乳制品相關的進口食品標準包括《食品（進口商的常規要求）標準（2008）》[Food（Importer General Requirements）Standard 2008]、《食品（進口乳及乳制品）標準（2009）》[Food（Imported Milk and Milk Products）Standard 2009]和《食品（進口商列表）標準（2008）》[Food（Importer Listing）Standard 2008]，這3個標準都是由新西蘭食品安全局負責制定的。

《食品（進口商的常規要求）標準（2008）》規定了《食品（進口商的常規要求）標準（2008）》的目的、解釋和應用范圍等，進口食品的進口要求，儲存和運輸的要求以及記錄的保管要求[18]。

《食品（進口乳及乳制品）標準（2009）》規定了《食品（進口商的常規要求）標準（2008）》的目的和解釋等、乳和乳制品的進口要求、被允許的乳和乳制品加工方法、被認可的關于乳和乳制品生產的國外衛生標準[19]。

《食品（進口商列表）標準（2008）》規定了《食品（進口商列表）標準（2008）》的目的和解釋等、列表的要求和申請以及進口商的義務[20]。

2.1.3 指定食品的相關標準

與乳制品相關的進口食品標準包括《食品（指定食品）標準（2007）》[Food（Prescribed Foods）Standard 2007]和《食品標準[（指定食品）（2007）]的修正案（2009）》[Food（Prescribed FoodsStandard 2007）Amendment Standard 2009]，這2個標準也都是由新西蘭食品安全局負責制定的，規定了《食品（指定食品）標準（2007）》的開始、取消和解釋等，禁止活動以及指定食物的名單和條件[21，22]。

2.1.4 補充食品的相關標準

與乳制品相關的補充食品標準是由新西蘭食品安全局制定的《新西蘭食品（補充食品）標準（2010）》[New Zealand Food（Supplemented Food）Standard 2010]，規定了《新西蘭食品標準（補充食品）（2010）》的目的和應用等、補充食品的要求以及補充食品中各類營養素的要求[23]。

2.1.5 食品中殘留限量的相關標準

與乳制品相關的食品中殘留限量標準是由主要行業部制定的《新西蘭（最大農殘限量）食品標準（2012）》[New Zealand（Maximum Residue Limits of Agricultural Compounds）Food Standards 2012]，規定了《新西蘭（最大農殘限量）食品標準（2012）》的解釋、方法和豁免等，各類農業化合物的最大殘留限量，豁免的各類植物化合物的最大殘留限量以及豁免的各類獸藥的最大殘留限量[24]。

2.2 《動物產品法（1999）》

《動物產品法（1999）》是由主要行業部負責執行，分為（1）初步規定；（2）風險管理體系；（3）監管控制方案；（4）動物產品的標準和規格；（5）動物原料和產品的出口（及野味獵場）；（6）在家宰殺和娛樂性捕捉；（7）辦公人員和執行力度；（8）認可的機構、人員和人員的級別；（9）成本回收；（10）違法行為、處罰和訴訟以及（11）其他規定共11個部分。其中與乳制品的監管工作密切相關的有第2、3、4、5和8這五個部分，下面將對這五個部分進行詳細的介紹[15]。

2.2.1 風險管理體系（RMPs）

RMP是一個通過識別、控制和管理，致力于將動物原料和產品加工過程中產生的危害和其他風險排除或減到最小的體系。RMPs的核心內容為RMPs的常規要求、豁免提供評估報告、RMPs指南以及行為守則（COP）和RMPs模板等。相關的主要法律有《動物制品（乳制品企業的費用及收費）條例（2007）》[Animal Products（Dairy Industry Fees and Charges）Regulations2007]、《動物制品（乳制品）條例（2005）》和《動物制品（豁免及其相關）條例（2000）》。

2.2.2 監管控制方案（RCSs）

RCSs是一種特殊的管理體制，適用于不適合或不能夠實行RMP來管理風險因素的情況，以及針對海外市場的準入要求制定了特殊條款的情況。RCS主要覆蓋以下領域：需要官方保證的動物制品的運輸、限額的乳制品出口和乳制品企業的國家殘留監測計劃等。《動物制品（乳制品企業的費用及收費）條例（2007）》、《動物制品（調節控制方案—乳制品出口配額產品）條例（2008）》[Animal Products（Regulated Control Scheme—Dairy Export Quota Products）Regulations2008]、《動物制品（豁免及其相關）條例（2000）》和《乳制品企業（國家殘留物監控計劃）條例（2002）》[Dairy Industry（National Residue Monitoring Programme）Regulations2002]。

2.2.3 動物產品的標準和規格

這部分提供了用于貿易或加工的所有動物產品的一系列標準，并為更好地達到這些標準而設置了相應的規格。動物產品的標準和規格主要包含了以下三部分與乳制品相關的信息：乳制品的加工、不合格的原料乳和乳制品的處理以及生乳制品的規格。

2.2.4 動物原料和產品的出口

這部分主要是為促進出口貿易提供了合格的出口產品所需的指定要求，并為要求和系統提供了官方保證和出口商登記。動物原料和產品的出口主要包含了以下信息：常規出口要求，品牌、標記和安全設備的出口要求，官方保證的獲取、發布和控制，產品運輸所需的官方保證，出口檢驗，用于出口的動物產品的微生物風險應急預案，配額乳制品的出口，食品標準法的豁免，海外市場準入要求（OMARs），產品注冊認證以及國家列表。

2.2.5 認可的機構和人員

這部分提供了執行專門功能和活動（包括依法驗證等）的機構和人員的認可[25]。

2.3 《農業化合物及獸藥法（1997）》

由于農業化合物和獸藥的誤用或濫用可以導致從人類健康到國際貿易的嚴重問題，這些產品的進口、生產、銷售和使用都受到了嚴格的控制。新西蘭政府的基本政策是實施控制，通過應用“必要的和充分的”風險管理，以減少農業化合物和獸藥使用帶來的風險，并避免不必要的合規成本。《農業化合物及獸藥法（1997）》覆蓋了應用于植物和動物的農業化合物和獸藥，包括寵物食品、家畜飼料、肥料、植物成長調節劑、殺蟲劑、脊椎動物毒性藥劑[Vertebrate toxic agents（VTAs）]和動物疫苗等。該法由新西蘭食品安全局和主要行業部等機構共同負責其執行工作[26]。

3 新西蘭乳制品質量安全監管體系對我國的啟示

3.1 政府全方位系統化的控制乳制品的質量安全

新西蘭為確保牛奶等畜產品的質量安全，實施的是全方位系統工程。從養牛的自然環境，到奶牛的產奶和生活環境等都建立起了綠色健康、人性化的標準[27]。而長期堅持不懈的標準化管理和理念灌輸，贏得了世界人民對其乳品質量安全的信任，鑄就了當今新西蘭乳品品質卓越的品牌力量，也造就了新西蘭的乳業出口大國地位。

因此，依據中國現有的國情，政府要以科學發展觀來解決奶業發展的新問題，如出臺切實可行的政策，建立健全法律法規；要處理好奶牛飼養和乳制品加工之間的利益關系；應試點第三方檢測，原料奶最低保護價等機制，促進奶牛養殖業與乳品加工業健康、可持續發展[1]。通過建設全方位系統化的乳制品質量安全控制體系，提高國內乳制品的安全質量，重新建立消費者對國內乳制品安全質量的信心。

3.2 加強對乳制品企業的質量管理

原料乳的生產是乳品企業的第一車間，而原料乳的質量則是保證乳制品質量的基礎。因此，奶源質量監督顯得尤為重要。國內乳制品業要生存，行業要發展，必須及早與國際接軌，學習和借鑒國外先進的質量管理經驗。奶牛養殖要自強，乳品行業要自律，質檢部門要加強檢驗，政府、媒體要監督，要把牛奶納入良心、道德、法律范疇[1]。要對乳制品進行風險分析，實現過程控制和以預防為主，并建立起行業的質量控制體系。

3.3 推行奶牛養殖的合作社模式

新西蘭的合作社模式構建了以農場主、奶農合作社、乳業委員會為主的一體化體系，這種模式不僅將奶牛養殖場與乳品加工企業之間的利益緊密聯系起來，保障了牧場主在產業鏈中的地位和收益，定期的利潤分紅也促使所有奶農重視產品質量，支持和推動乳品加工企業的發展。同時，這種模式明確規定了體系中各方參與者的責任、權利及義務，權責明晰。作為股東，新西蘭的奶農們出售給公司的不只是鮮奶，還代表了股份和權益，牛奶從擠出到消費者口中，整個過程都和奶農們息息相關[27]。

而在我國，作為乳業產業鏈中的弱勢群體，中國奶農最關心的事情是否能賣出牛奶，是否能賣出好價錢，是否能按時結算，而至于奶站收奶之后的事情，和他們關系并不大。可以說在我國收奶站、養牛小區只是過渡時期的歷史產物，存在著增加管理模式混亂不清、增加收奶環節等問題[28]。因此，借鑒新西蘭的合作社模式發展具有中國特色的奶牛養殖合作社，不但能提高勞動生產率，轉化效率，降低成本，更能保證牛奶質量，便于集約化、標準化的推廣，保護環境及奶業的可持續發展。這些早已被國外先進經驗所證實，也是中國奶牛養殖業今后發展的方向。

[1]牟海日.新西蘭奶業及對我國奶業發展的啟示[J].中國乳業，2009（10）：84-85.

[2]江國虹.新西蘭乳制品的衛生管理[J].中國公共衛生，2000，16（2）：122.

[3]趙同剛.對新西蘭乳制品監管現狀的法律思考[J].中國衛生法制，2011（05）：39-30.

[4]新西蘭乳農協會[EB/OL].（2013-06-10）.http://www.dairynz.co.nz/page/pageid/2145855626/About_DairyNZ.

[5]主要行業部——關于 MPI[EB/OL].（2013-06-04）.http://www.mpi.govt.nz.

[6]主要行業部——食品安全[EB/OL].（2013-06-10）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy.

[7]主要行業部（食品安全）——奶牛場[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/farms-dairies.

[8]主要行業部（食品安全）——乳制品企業[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/manufacturing.

[9]主要行業部（食品安全）——乳制品的儲存和運輸[EB/OL].（2013-07-11）http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/storing-transport.htm.

[10]主要行業部（食品安全）——乳制品的出口[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/exporting.

[11]主要行業部（食品安全）——乳制品的監測[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/industry/sectors/dairy/monitoring-testing.

[12]“新西蘭百科全書——乳和乳制品[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.teara.govt.nz/en/dairying-and-dairy-products.

[13]主要行業部——乳制品[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.mpi.govt.nz/agriculture/pastoral/dairy.

[14]南島乳制品業發展中心[EB/OL].（2013-07-02）.http://www.siddc.org.nz.

[15]乳制品法律法規地圖[EB/OL].（2013-06-20）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/dairy-legislation-roadmap.pdf.

[16]新西蘭法律法規[EB/OL].（2013-06-20）.http://www.legislation.govt.nz.

[17]澳新食品標準管理局-食品標準法[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodstandards.gov.au/code/Pages/default.aspx

[18]《食品（進口商的常規要求）標準（2008）》[EB/OL].（2013-07-11）http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/Food_Importer-Sets_Some.pdf.

[19]《食品（進口乳及乳制品）標準（2009）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/food_imported-sets_requirements.pdf.

[20]《食品（進口商列表）標準（2008）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/food_importer-sets_requirements.pdf.

[21]《食品（指定食品）標準（2007）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Amends_Prohibited.pdf http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Amends_Prohibited.pdf.

[22]《食品標準【（指定食品）（2007）】的修正案（2009）》[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/prescribed-food-standard/Food_Prescribed-Purpose_.pdf

[23]《新西蘭食品（補充食品）標準（2010）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/Zealand_Food-Regulations_Regulations.pdf

[24]《新西蘭（最大農殘限量）食品標準（2012）》[EB/OL].（2013-07-11）. http://www.foodsafety.govt.nz/elibrary/industry/MRL-Agricultural-Compounds-Amdt-no-1-2012.pdf

[25]《動物產品法（1999）》[EB/OL].（2013-07-11）.http://www.legislation.govt.nz/act/public/1999/0093/latest/DLM33502.html.

[26]《農業化合物及獸藥法（1997）》[EB/OL].（2013-07-11下）http://www.legislation.govt.nz/act/public/1997/0087/latest/DLM414577.html.

[27]惠正一.新西蘭演繹獨特乳業故事[J].農村.農業.農民（A版），2011（6）：54-55.

[28]張錫武.從新西蘭乳業戰略看中國乳業戰略[J].乳品與人類，2010（6）：32-43.