存在的問題及解決方案從長江宜昌區(qū)段船舶火災(zāi)看船舶消防監(jiān)管

■ 羅 波

2014年1至7月，長江宜昌區(qū)段船舶火災(zāi)爆炸事故頻發(fā)，給人民生命財產(chǎn)造成重大損失。造成多起火災(zāi)事故的原因主要是部分船員、旅客忽視安全，違禁吸煙，盲目蠻干，違規(guī)動火、用電，使用劣質(zhì)燃油，防火控制措施不嚴(yán)，消防安全責(zé)任等管理制度不落實而引發(fā)。多起火災(zāi)事故所引發(fā)的船舶消防監(jiān)管方面存在的問題，更加發(fā)人深省。

一、火災(zāi)案例

2014年3月24日0時37分，?？吭谝瞬行率兰o(jì)2號躉船的重慶籍“長江黃金8號”旅游船“8443”房間發(fā)生火災(zāi)。經(jīng)調(diào)查，乘客劉某于3月23日夜間在房內(nèi)吸煙，其離開時不慎將未完全燃燒的煙灰落至枕頭上陰燃起火。

5月30日11時，“吉鑫1號”散貨船（裝載河砂）在長江宜昌云池斗立口水域從東向西行駛時機(jī)艙發(fā)生火災(zāi)，造成兩人燒傷，燒傷面積分別達(dá)90?%和100?%，其中一人在入院治療期間死亡。

6月13日14時10分，停靠在枝江市七星臺助力水泥廠碼頭裝卸高溫沙的荊州籍“鴻楊68”號貨船發(fā)生火災(zāi)，船舶上層建筑大部分被燒毀，過火面積159.01 m2，無人員傷亡，直接經(jīng)濟(jì)損失8.86萬元。

7月23日11時5分，瀘州籍“佳輪906”船在宜昌港六碼頭靠泊大修期間發(fā)生火災(zāi)，燒傷兩人，造成三度燒傷，燒傷面積分別為90 %、85?%。

二、船舶消防監(jiān)管的難點及問題

（一）船舶流動性決定了消防監(jiān)管難度。

上述受災(zāi)船舶，除“吉鑫1號”散貨船系宜昌籍船舶外，其他均為過境、待閘船舶。

長江航運公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶，水上設(shè)施，躉船和港口的消防監(jiān)督工作。就管轄而言，船舶的消防監(jiān)管主體應(yīng)為船籍港所在長江公安消防機(jī)構(gòu)（以下簡稱“船籍港消防機(jī)構(gòu)”），而船舶的流動性決定了監(jiān)管工作的難度。

公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（第120號令）明確規(guī)定了五類消防監(jiān)督檢查的形式：（1）對公眾聚集場所在投入使用、營業(yè)前的消防安全檢查；（2）對單位履行法定消防安全職責(zé)情況的監(jiān)督抽查；（3）對舉報投訴的消防安全違法行為的核查；（4）對大型群眾性活動舉辦前的消防安全檢查；（5）根據(jù)需要進(jìn)行的其他消防監(jiān)督檢查。

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，船籍港消防機(jī)構(gòu)及派出所對所管轄船舶的日常消防監(jiān)督檢查屬于第2類，宜昌分局對過閘船舶的檢查屬于第5類。

筆者以為，無論是作為消防安全重點單位監(jiān)管的“四客一危”船舶，還是屬于“非消防安全重點單位”監(jiān)管范疇的其它船舶，監(jiān)督檢查的必要形式應(yīng)是以船舶為單位的“對單位履行法定消防安全職責(zé)情況的監(jiān)督抽查”。

宜昌分局目前所做的過閘安檢是一種有力的強(qiáng)化措施，更何況船舶安檢集“測爆、核查、比對、消防”四位一體，消防檢查只是安檢工作的組成部分，將其視為“根據(jù)需要進(jìn)行的其他消防監(jiān)督檢查”形式尚顯牽強(qiáng)。

通過對災(zāi)船現(xiàn)場查勘的情況看，船舶存在的火災(zāi)隱患及問題較多，涉及船舶結(jié)構(gòu)方面的，如舵機(jī)房下方為燃油艙，油艙口及呼吸閥均設(shè)置在舵機(jī)房內(nèi)；在機(jī)艙與舵機(jī)房隔斷上擅自開口加裝通道門，破壞防火結(jié)構(gòu)。涉及擅自改裝方面的，如在貯存油料的機(jī)器處所內(nèi)設(shè)易產(chǎn)生火花的電砂輪機(jī)、電鉆臺、臺虎鉗及維修工作臺。涉及停用消防設(shè)施方面的如固定式二氧化碳滅火裝置瓶頭閥保險銷在正常待用狀態(tài)下未拔除等。

這些問題如果單純地依靠過閘安檢進(jìn)行整改，時間不允許，效果也不理想，部分結(jié)構(gòu)性的隱患問題更是難以在途中有效解決。待閘整改導(dǎo)致船舶留滯時間過長，時有貨損、自燃等次生災(zāi)害發(fā)生，泊港檢修特別是明火作業(yè)本身帶有一定的危險性，積壓船舶過多更會增加壩前火災(zāi)負(fù)荷，會嚴(yán)重影響船舶運營和港口安全。而船籍港消防機(jī)構(gòu)及派出所對其實施消防監(jiān)管，在整改條件、時間、環(huán)境等方面具有明顯優(yōu)勢，也是法定職責(zé)和行為。

公安部消防局《關(guān)于對港口消防安全監(jiān)管的答復(fù)意見》（公消〔2013〕253號）明確長江航運公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)長江中央管理水域航行、停泊、作業(yè)的中外民用船舶、水上設(shè)施、躉船、港口的消防監(jiān)督工作。這也意味著，船舶消防監(jiān)管方面，船籍港消防機(jī)構(gòu)與地方消防機(jī)構(gòu)再無交集，不會再出現(xiàn)交叉管理、推諉責(zé)任的情況。同時也意味著長江航運公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須將長江干線所有船舶納入監(jiān)管范疇，不應(yīng)再存在“漏管失控”的現(xiàn)象。當(dāng)然船舶的流動性，一定程度上給我們?nèi)娼庸荛L江中央管理水域，履行消防監(jiān)管職責(zé)造成難度，這要從工作機(jī)制、方法上進(jìn)行改善強(qiáng)化。

總之，船籍港消防機(jī)構(gòu)及派出所對本港船舶進(jìn)行消防監(jiān)督檢查工作，是《中華人民共和國消防法》等消防法律法規(guī)賦予的法定工作職責(zé)，擔(dān)負(fù)這項任務(wù)，船籍港消防機(jī)構(gòu)及派出所責(zé)無旁貸，也是減輕三峽兩壩船閘及其水域消防安全壓力的必要舉措。

（二）船舶使用不合格柴油增加了火災(zāi)發(fā)生幾率。

“5·30”火災(zāi)發(fā)生后，宜都市吉鑫礦業(yè)有限公司自行取樣，交宜都市工商行政管理局委托黃岡市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗所檢驗。該所于2014年6月4日出具《檢驗報告》（No．KZW?201408423），檢驗結(jié)論為：該樣品（柴油）按GB 252—2011檢驗不合格。由于取樣油品檢驗閃點實測結(jié)果為28?℃，屬于易燃液體范疇，宜都市吉鑫礦業(yè)有限公司懷疑“吉鑫1號”散貨船加注的柴油是劣質(zhì)產(chǎn)品，并于2014年6月8日向長江航運公安局宜昌分局刑偵支隊報案。分局領(lǐng)導(dǎo)對此事高度重視，要求刑偵支隊進(jìn)行初查，并在船舶機(jī)艙不同儲油部位提取了油品樣本。6月11日，刑偵支隊、消防支隊將樣本送往荊門市湖北省石油產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心檢驗。經(jīng)檢驗，該油品閉口閃點、硫含量等多項指標(biāo)不合格?！?·23”火災(zāi)發(fā)生后，四川佳輪航運有限公司自行取樣，送往荊門市湖北省石油產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心檢驗。經(jīng)檢驗，該油品亦存在閉口閃點、硫含量等多項指標(biāo)不合格的問題。

近期長江宜昌區(qū)段發(fā)生的這兩起船舶火災(zāi)，一起發(fā)生在船舶上行駛往待閘水域期間，一起發(fā)生在船舶待閘期間，距離三峽兩壩船閘僅數(shù)公里，對三峽兩壩船閘及其水域構(gòu)成嚴(yán)重威脅。一旦涉事船舶在船閘閘室內(nèi)發(fā)生燃燒，將會造成重大人身、財產(chǎn)損失，危及船閘運行安全，影響巨大，后果不堪設(shè)想。

不合格柴油對船舶的危害在于：色度不合格，表明油品生成膠質(zhì)的趨勢大，膠質(zhì)過大會損壞發(fā)動機(jī)正常運行；閉口閃點低于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定值（其中部分檢測樣品閃點低至36?℃、28?℃），在貯存、運輸、使用過程中會存在嚴(yán)重的安全隱患，極易引起火災(zāi)，危及人身財產(chǎn)安全；硫含量過大，可造成設(shè)備腐蝕，危害工作人員的健康；油品餾程中終餾點太高，表明油品重質(zhì)組分多，燃燒不完全，容易冒黑煙，功率下降，油耗增加，同時稀釋潤滑油，使其變質(zhì)。

《船舶與海上設(shè)施法定檢驗規(guī)則（內(nèi)河船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)則）》（2011）第3章“消防”3.2.2.1明確規(guī)定：“除有明確規(guī)定外，船舶不應(yīng)使用閃點低于60?℃的燃油”。從兩起船舶火災(zāi)來看，兩船均使用了閃點遠(yuǎn)低于60?℃的柴油，不符合法規(guī)要求。而不合格柴油究竟有多少已流入長江船舶運輸市場，我們尚未掌握。

依據(jù)我國現(xiàn)有法律法規(guī)，不合格、偽劣商品的查處、監(jiān)管主體是工商、技術(shù)監(jiān)督等行政管理部門，涉嫌犯罪的由公安機(jī)關(guān)刑偵機(jī)構(gòu)進(jìn)行立案偵查。油品質(zhì)量查處、監(jiān)管已超出長江航運公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)及執(zhí)法范圍，沒有法律依據(jù)對長江燃油市場進(jìn)行管控。

（三）船舶內(nèi)部消防安全管理部署不到位顯現(xiàn)出水上監(jiān)管“盲點”。

荊州籍“鴻楊68”號貨船靠泊碼頭時發(fā)生火災(zāi)，船上僅一名54歲的水手靳某值守，輪機(jī)長離船辦事，船長于當(dāng)日早上被辭退。靳某根本無力組織船舶自救，眼睜睜地看著船樓被燒毀殆盡。在火災(zāi)調(diào)查過程中，我消防支隊查明該船在此次航行期間，共有6名船員（均未接受過正規(guī)消防培訓(xùn)），其中2人在途經(jīng)公安縣時離船回家。如果是在此段航行中發(fā)生火災(zāi)，后果更加不堪設(shè)想。

瀘州籍“佳輪906”船系四川佳輪航運有限公司船舶，于2013年以光船租賃的形式，租賃給四川省長豐航運有限公司經(jīng)營。雙方雖就租賃權(quán)利及責(zé)任達(dá)成協(xié)議，但在實際管理上，并未將消防安全管理工作抓實到位，存在消防設(shè)施、滅火器材和消防安全標(biāo)志缺乏維護(hù)保養(yǎng)，消防設(shè)施未定期全面檢測，未確定消防安全重點部位，未設(shè)置防火標(biāo)志，未建立健全消防安全制度、消防安全操作規(guī)程，未制定滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案并實行嚴(yán)格管理等大量火災(zāi)隱患，出租方和承租方相互推諉，在運營過程中均不承擔(dān)消防安全責(zé)任，即：定制度形同虛設(shè)，安全管理無人問津，工作措施無人執(zhí)行。

這些問題的存在長期得不到有效解決，反映出水上安全監(jiān)管、執(zhí)法存在“盲點”。眾所周知，消防工作堅持政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)作、行業(yè)自律、消防監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)、全民參與的原則，實行消防安全責(zé)任制，建立健全全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。從地方消防工作的開展來看，充分反映出消防工作是一項以政府為主導(dǎo)、消防機(jī)構(gòu)具體實施、多部門協(xié)作配合的工作體系。消防工作早已納入政府年度工作考核體系和社會治安綜合治理范圍。如果一個企業(yè)單位存在消防安全隱患問題或消防安全責(zé)任不落實的情況，消防機(jī)構(gòu)可以督促其整改，依法對單位或個人進(jìn)行處罰。此外，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、城管部門、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門等各司其職，通過各種行政手段來維護(hù)消防安全。縣級以上人民政府對于本地區(qū)影響公共安全的重大火災(zāi)隱患和城鄉(xiāng)消防安全布局、公共消防設(shè)施不符合消防安全要求的事項，以及公安機(jī)關(guān)報請依法作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)決定的重大執(zhí)法事項具有處理決定權(quán)。這是當(dāng)前我們工作中難以達(dá)到的，長江公安、海事、船檢等長江水上行政管理部門缺乏協(xié)作配合，就無法在船舶安全管理上形成統(tǒng)一的機(jī)制，各自為政、互不相干，造成消防監(jiān)管處于“事前不知、事中介入、事后補鍋”的工作狀態(tài)，并且未造成嚴(yán)重后果的消防安全問題不影響船舶公司及船舶的任何審批、辦證業(yè)務(wù)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等重大執(zhí)法事項也得不到歸口政府的支持批準(zhǔn)，使得消防監(jiān)管工作長期陷于“檢查、整改、處罰”這樣的單一方式，消防社會化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于地方。

三、解決方案及其工作建議

立足長遠(yuǎn)，解決船舶消防安全監(jiān)管的根本，對內(nèi)在于“強(qiáng)化自身素質(zhì)、擴(kuò)大消防編制、壯大消防隊伍”，真正建立起一套科學(xué)成熟、切合實際、行之有效的水上船舶消防監(jiān)管體系；對外則是盡早實現(xiàn)由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水上消防工作納入政府年度工作考核體系和長江各區(qū)段治安綜合治理范圍。

著眼當(dāng)前，船舶消防安全監(jiān)管不能“等、靠、望”，不能固步自封，需要因地制宜、開拓思路、務(wù)實推進(jìn)。筆者以為以下工作可以開展實施：

1．夯實基礎(chǔ)工作，對所有船籍港船舶進(jìn)行摸底建檔，并劃定消防安全重點單位和非消防安全重點單位，實行消防機(jī)構(gòu)與派出所分級管轄。

2．建立船籍港“到港簽到檢查制度”，通過微信、手機(jī)短信等通訊方式創(chuàng)建船籍港船舶公司聯(lián)絡(luò)平臺，要求公司將到港船舶信息及時向船籍港消防機(jī)構(gòu)報送，船籍港消防機(jī)構(gòu)及派出所根據(jù)檢查要求及頻次開展消防監(jiān)管。對到港不申請檢查的船籍港船舶及公司實行“紅黃牌”警告，對“紅牌船舶”及公司的內(nèi)部消防安全管理情況予以重點整頓。

3．對河南、湖南各省市非長江流域船舶的監(jiān)管，應(yīng)依據(jù)該船舶長期靠泊地進(jìn)行管轄劃定，必要時由上級長江航運公安消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)指定管轄，并且此類船舶應(yīng)作為過閘船舶安檢的重點抽查對象。對長期不配合整改或隱患積累多的非長江流域船舶，應(yīng)考慮上報行業(yè)管理部門予以停航整頓或勸其退離長江運輸市場。

4．聘請文職人員承擔(dān)材料編寫、臺賬建立、信息錄入等工作，將基層消防監(jiān)督員從冗文贅句中解脫出來，充分投入到一線專業(yè)消防監(jiān)督工作中去，以解決基層消防監(jiān)督警力嚴(yán)重不足的問題。

5．逐步改變“以罰代管”的傳統(tǒng)手段，監(jiān)管手段應(yīng)具有多樣性、科學(xué)性，提倡“服務(wù)型”消防安全管理，通過更多的義務(wù)性的消防宣傳、教育、培訓(xùn)、演練工作，讓消防工作走進(jìn)“千船萬企”，讓消防安全常識入腦入心，逐步提高船舶運輸從業(yè)人員的消防安全意識，真正實現(xiàn)水上消防社會化。

6．建議長江行業(yè)主管部門從源頭抓起，對管轄工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡快組織公安刑偵部門、工商、技術(shù)監(jiān)督等單位參與的聯(lián)合工作組，在長江全線開展水上燃油專項清理整治，對經(jīng)營資格、油品來源、油品質(zhì)量、安全管理進(jìn)行全面治理，杜絕不合格燃油流入長江船舶，以確保船舶及船閘安全。

7．過閘船舶消防安全管理可考慮引入幾項措施：評估制度，對船公司的安全管理、船舶的安全管理和具體航次的安全營運進(jìn)行評估，判斷過閘船舶是否滿足過閘安全條件；準(zhǔn)入證制度，根據(jù)評估制度的評估結(jié)果，結(jié)合船舶過閘前的安檢、船型準(zhǔn)入檢驗，以及參考《長江船公司、船舶誠信評價體系》的具體得分，評判船舶是否可以準(zhǔn)許過閘，從而決定是否發(fā)給船舶過閘準(zhǔn)入證；優(yōu)惠證制度，基于評估、發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，對歷來表現(xiàn)好的具體船公司、具體船舶實施優(yōu)惠證政策，即對在一定周期內(nèi)過閘表現(xiàn)良好的船舶或其船公司頒發(fā)優(yōu)惠證，從而在以后的過閘實際檢查中船舶可以得到免檢或更大的幫助；責(zé)任追溯制度，對于事故的發(fā)生，應(yīng)追溯到其管理源頭，從源頭上消除事故隱患。