大湄公河次區域國家安全合作緣何“雷聲大，雨點小”？

鈕菊生

大湄公河次區域亦稱“瀾滄江—湄公河次區域”，包括老撾、緬甸、泰國、柬埔寨、越南和中國云南省，總面積約為260萬平方公里，人口逾3億。其國家之間的經濟合作始于1992年，當時在亞洲開發銀行的倡議下，流域內的6個國家共同發起了大湄公河次區域經濟合作（GMS）機制，以加強各成員國間的經濟聯系，促進次區域的經濟和社會發展，實現區域共同繁榮。然而，由于多方面原因，大湄公河次區域國家之間的安全合作“雷聲大，雨點小”，步履艱難，尚未形成有效的安全合作機制。

歷史遺留問題

由于歷史原因，大湄公河次區域國家之間，尤其是中國與次區域其他國家之間都還存在一些懸而未決的問題，影響相互之間關系的發展，也影響次區域國家之間的安全合作。新中國成立后，中國分別與越南（1950年）、緬甸（1950年）、老撾（1961年）、柬埔寨（1958年）、泰國（1975年）建立了外交關系，其他國家之間也都建立有正常的國家關系，長期以來關系良好。但是，中國與越南、泰國與柬埔寨、越南與柬埔寨之間都有一些歷史問題至今尚未得到妥善解決。

中越之間的陸地邊界已得到妥善解決，但在南海問題上的立場尖銳對立。2011年，越南又將中國南海改名為“越南東海”，企圖霸占整個南海及其島嶼。中國與越南之間因領土、領水糾紛曾發生過多次武裝沖突。越南不顧中國政府多次嚴正聲明和警告，迄今已侵占南沙島礁29個之多，駐守兵力達到2000余人。有資料顯示，目前越南每年在南海開采大約2000萬噸石油，所得資金約占越南GDP的33%，而且這一比例有望在2020年達到53%。頗具諷刺意味的是，越南還把在中越爭議海域盜采的石油向中國出口，中國成為越南原油第三大出口市場。盡管目前中國控制了整個西沙群島，但在南沙群島50多個較大的島礁中只控制了8個。據此有專家認為，越南對南海的實際控制大于中國。

泰國與柬埔寨之間由于印度教神廟柏威夏寺的歸屬問題，已釀成多次外交沖突和武裝交火。在泰國境內的高棉歷史文化遺跡中，論規模和藝術成就，無出柏威夏寺之右。1904年，泰國當時的暹羅當局與殖民柬埔寨的法國殖民者商定邊界協議，雙方同意將柏威夏寺劃入泰國境內。3年后，法國殖民者完成邊界劃分圖，暹羅政府意外發現柏威夏寺被劃入柬埔寨一側，由此形成泰柬兩國之間關于柏威夏寺的世紀爭端。1962年，國際法庭一紙判決判定柏威夏寺歸柬埔寨所有。有意思的是，柏威夏寺所處獨特地理位置使主權爭端復雜化。柏威夏寺修建于海拔525米的“鷹喙”式的摩艾丹崖頂，隸屬于馬夸山的摩艾丹崖崖壁，朝向柬埔寨一方，柏威夏寺的唯一陸路通道卻位于泰國一側，游客只能從泰國一側的四色菊府入寺參觀。2008年柬埔寨柏威夏寺獲得聯合國教科文組織世界文化遺產稱號后，泰國將寺廟北側面積4.6平方公里的土地劃入“柏威夏寺國家公園”，封鎖了從四色菊府首府四色菊市前往柏威夏寺國家公園的唯一通道，同時宣布封閉摩艾丹崖。

越南與柬埔寨之間的恩怨。公元17世紀以前越柬兩國并不接壤，兩國之間還存在著一個占婆國。從17世紀起，越南先是侵占了占婆國，繼而又開始掠奪柬埔寨的大片領土。從此，兩國積怨頗深。19世紀中葉，越南和柬埔寨同時淪為法國殖民地。為了反抗共同敵人，兩國人民開始消除積怨，并肩作戰。20世紀50年代以后，在抗擊美國入侵和爭取民族解放的斗爭中，越柬兩國人民又互相支援，相互合作，在共同斗爭中建立了深厚的友誼。特別是柬埔寨人民，為越南的南北統一提供了極大的援助，同時也付出了巨大的代價。當時，越南政府曾發表聲明，表示承認和尊重柬埔寨領土的完整和越柬邊界線。然而，抗美救國戰爭結束后，越南派重兵占領了柬埔寨的鸚鵡嘴地區，使之成了越軍侵柬的前沿陣地。1978年12月25日，越南在蘇聯的支持下，悍然對柬埔寨發動了突然襲擊。如今已經過去30多年了，兩國關系也已得到了改善。但是，兩國之間還存在著位于柬埔寨南部沿海的富國島的主權歸屬爭議。富國島又名玉島，柬埔寨稱為國多島，是越南實際控制的最大島嶼，目前行政區劃上屬于越南堅江省富國島縣管轄。1978年越南入侵柬埔寨之后，傀儡政權柬埔寨人民共和國曾表面上與越南達成解決爭端的協議，但后來并未正式簽署。柬埔寨救國黨至今仍宣稱柬埔寨對富國島擁有主權。

經濟發展不平衡

大湄公河次區域國家之間的經濟發展極不平衡。這里有世界第二經濟大國中國，也有最不發達國家老撾、柬埔寨和緬甸。泰國依托自身的旅游資源經濟有一定基礎，越南自從實施“革新開放”政策后，經濟發展較快。盡管區域內各國的共同利益很多，其中包括安全利益。但是，由于多數國家經濟發展水平不高，因此其側重點更多地放在了發展經濟方面，對區域經濟合作比較重視，而對安全合作則沒有引起應有的重視。

中國經過30多年的改革開放，經濟發展迅速，2013年的GDP已經達到568845億元人民幣，約合91800億美元，成為歐盟和美國之后的世界第三大經濟體，是一艘“經濟航母”。但是人均國內生產總值仍低于世界平均水平。而次區域內其他國家的經濟總量加起來也不到中國的1/10，2013年各國的GDP分別為越南1700億美元、泰國3870億美元、緬甸827億美元（2011年）、柬埔寨152億美元、老撾102億美元。人均GDP除中國達到6000多美元、泰國達到5000多美元外，其余國家都在1000～2000美元之間。

外部勢力挑撥

經過十多年的發展，大湄公河次區域已經成為世界上發展最快和東亞一體化速度最快的地區之一。該地區年平均經濟增長速度超過6%。截至2010年12月，大湄公河次區域經濟合作圍繞基礎設施建設、跨境貿易與投資、私營部門參與、人力資源開發、環境保護和自然資源可持續利用五大戰略重點，共開展了包括交通、能源、電信、環境、農業、人力資源開發、旅游、貿易便利化與投資九大領域180個合作項目，動員資金總額100多億美元。大湄公河次區域國家之間卓有成效的經濟合作，引起了域外國家，尤其是美國、俄羅斯、日本和印度的不安，在這些國家看來，大湄公河次區域已然成了中國的“勢力范圍”，這是它們所不能容忍的。endprint

美國近來加強了對中國周邊國家的拉攏，其中與越南關系的改善，尤為引人關注。專家認為，事實上，中國近年來與東南亞國家之間在政治和經濟上的聯系日益緊密，美國想要通過拉攏亞洲國家來孤立中國是很難達到目的的。美國目的是比較明確的，因為最近這十多年來，中國積極參與東亞區域合作，建構10+1/10+3框架，這個非常有利于東亞國家之間的友好與合作，但是這個框架把美國排除在外，美國就擔心這會影響其在亞太地區的主導地位。因此，美國的意圖就是拉攏中國周邊國家來弱化甚至消解東亞區域合作的構架，從而繼續維持或者建構美國主導的亞太地區的國際秩序，而且削弱中國在東亞，乃至在亞太地區的影響力。

美國和老撾這對昔日冤家，近年來關系逐漸恢復且升溫，讓國際社會倍感驚訝。2010年7月13日，老撾外交部長通倫·西蘇里訪問美國，他是自1975年以來到訪美國級別最高的老撾官員。他和美國國務卿克林頓討論了多項議題，還簽署“空中開放”協定。法新社報道認為，美國拉攏老撾是想抗衡中國的影響力。有澳大利亞學者認為，是越南鼓勵老撾這樣做的。澳大利亞防務專家卡爾·塞耶認為，美老關系升溫是美國重返東南亞外交政策的一部分，奧巴馬政府想以此來制衡中國在該地區的影響力。塞耶還稱，越南自己無力向老撾提供支持，鼓勵老撾與美國發展關系。

美國近年來也極力拉攏柬埔寨。柬美兩國1950年建交。2006年，美駐柬使館宣布恢復為柬民眾辦理赴美簽證。美國參議院宣布撤銷對柬軍事援助的禁令，承諾向柬提供100萬美元援助。2007年向柬提供5580萬美元直接援助。2009年7月，柬副首相兼外交國際合作大臣賀南洪出席東盟區域論壇等相關會議期間會見美國國務卿克林頓。9月，美國總統特使訪柬。同月，賀南洪訪美。2010年9月，柬埔寨首相洪森訪美并出席第二次東盟與美國領導人峰會。11月，美國國務卿克林頓訪柬。2012年6月，賀南洪再度訪美。美軍方頻繁訪柬，雙方多次舉行軍演。2012年，美國總統奧巴馬出席在金邊舉行的東亞峰會，這是有史以來在任美國總統首次訪柬。美國國務卿克林頓2010年訪問柬埔寨時在柬埔寨首都金邊說了不少具有“挑撥”意味的話，她勸誡柬埔寨在整個亞太地區建立多元伙伴關系，不要“過分依賴”中國。不過，人們發現，柬埔寨媒體雖然對克林頓的到訪做了詳細報道，卻沒有像西方媒體那樣對她挑撥柬中關系的話大肆渲染。

美國和泰國的盟友關系已經保持了50多年，雖然美國表示這種關系“無論如何都沒有針對中國”，泰國也表示“與美國的盟友關系不影響我們與中國的戰略伙伴關系，與美國的盟友關系無論如何都沒有針對中國，我們沒有壓制中國的國策”。但美國給予泰國“美國重要非北約盟國”的地位，提出“在21世紀加強和發展兩國軍事聯盟”的任務，強調兩國在對抗東南亞新威脅和維護“亞太地區穩定”方面的伙伴關系。此外，美國還承擔繼續援助泰國發展和現代化改造其武裝力量的義務。

緬甸毗鄰中國和印度，是唯一連接東南亞和南亞的陸路通道。同時，緬甸扼守印度洋與太平洋要道馬六甲海峽的出入口。如果說控制新加坡就控制了馬六甲的咽喉，那么控制了緬甸就相當于扼住了咽喉的氣門。在美國“重返亞太”戰略的大背景下，美國越來越希望通過發展同緬甸的關系，平衡中國在東南亞地區的影響力。美國與緬甸于1947年建立外交關系，1988年緬甸軍方接管政權后，美緬外交關系急轉直下。1990年，兩國關系降至代辦級，雙方不再互派大使。隨后以美國為首的西方國家長期對緬甸實施制裁，令美緬關系降至冰點。2011年3月，緬甸展開一系列政治和民主改革，并舉行了國會補選，昂山素季及其領導的反對黨全國民主聯盟進入國會。這之后，美國等西方國家紛紛改變對緬甸的態度，2011年底，美國國務卿希拉里·克林頓訪問緬甸，為兩國恢復正式外交關系奠定基礎，之后，兩國互派大使，實現了兩國關系正常化。對美國來說，東南亞是美國全球戰略下具體政策實施對象選擇及內容與手段實施的最佳區域，是落實美國“重返亞洲”戰略布局的第一塊基石，而改善與緬甸的關系恰恰是美國“重返東南亞”戰略的突破口。因此，美國出臺對緬甸的“務實接觸”政策，從一定意義上說，是美國全球戰略調整下的必然結果，更是美國“重返東南亞”戰略下的必然選擇。

除美國外，俄羅斯、日本、印度等國近年來也都把自己的觸角伸向了大湄公河次區域國家，有的是為了獲得經濟利益，有的是為了對中國進行反制，也有的是要離間中國與次區域其他國家之間的良好關系。

從歷史淵源看，越南和俄羅斯關系遠好于中國。越南作為小國，一直在尋求另一個大國制衡鄰近的中國。在中蘇交惡期間，越南更是百分之百倒向莫斯科，盡管當年主要是中國幫助越南抗擊美國，才實現了統一。但是，時過境遷，蘇聯解體后的俄羅斯在越南仍然有著重要利益，比如越南是俄羅斯軍火的重要買家，俄越也在聯合開發南中國海石油，俄羅斯依然“惦記”著越南的軍港金蘭灣。2011年，俄羅斯與老撾一致同意將兩國關系提升為戰略合作伙伴關系，并就兩國在亞太地區和國際事務中進一步加強雙邊、多邊合作達成廣泛共識。

日本近年來與中國的關系緊張。日本在經濟下滑、聯合國安理會“入常”受挫、東海劃界和東海油氣開發僵持等問題上，都遷怒于中國，所以，處心積慮地拉攏次區域國家，離間這些國家與中國的關系。2011年，在日本首相野田佳彥訪問中印兩國的同時，外相玄葉光一郎訪問緬甸。日本媒體評論認為，日本有意通過增進與緬甸的關系，與在緬甸有著巨大影響力的中國相抗衡。日本武器出口三原則的調整，它是針對一些特定國家的，比如說越南是社會主義國家，現在日本就要放棄對這些國家不出口武器的原則，以此來牽制中國。日本還表示將向越南提供6艘可以轉作巡邏船使用的二手船只，目的也是向與中國存在南海主權爭議的越南提供防務支援，牽制中國。安倍政權正在“積極和平主義”的指引下加速與東南亞各國開展防務合作。

面對中國的快速崛起，印度也坐不住了。印度、越南與中國的國家關系都經歷了曲折起伏甚至是冰火兩重天的發展歷程。在60多年的中印、中越關系發展史中，都經歷了從友好到惡化，到發生邊界戰爭，最后逐漸實現關系正常化。如今，中印、中越關系雖都已正常化，但國家間的互信程度仍然較低，印越兩國都或明或暗地把中國當作競爭對手或威脅。尤其是印度，聲稱“中國威脅”是其當年進行核試驗的理由。印度和越南都與中國有領土爭端。雖然中印邊界爭端是英國推行殖民政策的直接結果，但獨立后的印度政府在接收英國殖民統治者移交國家權力的同時，也繼承了英國殖民者非法劃定的中印邊界線，以至釀成中印邊界爭端，至今仍在毗鄰中國的地區加緊備戰，以圖永久占有中國領土。而越南則對幾乎整個中國南海島礁和海域提出了權利要求，在外交上積極推動南海問題國際化，軍事上也在大力購買海空武器，圖謀以武力維護其在南海的既得權利。印度與越南在牽制和對抗中國方面找到了共同語言。2011年11月11日，越共中央總書記阮富仲和越南國家主席張晉創分別訪問了中國和印度。兩位領導人同一天出訪，旨在謀求地區勢力均衡。據《日本經濟新聞》報道，阮富仲11日抵達北京，雙方簽署了主張和平解決南海主權問題的基本原則協定。不過，阮富仲此次訪華明顯具有“友好演出”的特點，中越雙方刻意避開了探討具體對策。張晉創在同一天訪印從側面印證了越中之間存在的鴻溝。越南國家主席訪印表面上是為了擴大兩國的貿易和投資，但不少人指出“通過加強與大國印度的關系牽制中國，這是越南式均衡外交的一部分”。越南加入中印對立格局的動向日益顯著，印越還就印度石油天然氣公司參與越南海域的油氣田開發一事達成了共識。這不難看出，印度希望密切同越南的關系，在確保資源的同時牽制中國進出印度洋。

綜上所述，大湄公河次區域國家的經濟合作已經取得了可喜的成果，而大湄公河次區域國家的安全合作才剛剛開始，任重而道遠。大湄公河次區域國家的安全合作領域廣泛，包括國際安全合作、區域安全合作和國家安全合作等層面，具有堅實的歷史基礎和有利的現實條件，與此同時，也受到諸如歷史遺留問題、經濟發展不平衡和外部勢力挑撥等因素的制約。大湄公河次區域國家的安全合作，符合次區域各國和各國人民的共同利益，各方應深化安全對話，促進共同安全;加強非傳統安全合作，推進綜合安全;探索構建新安全架構，保障次區域可持續安全。中國作為大湄公河次區域的“超級大國”，應努力踐行“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，營造安全的周邊環境，推動次區域安全合作機制的構建。

（作者系蘇州大學公共管理學院教授，博士生導師）

責任編輯：黃 杰endprint