財政科技投入績效管理研究

張 輝 常林朝 項 勇

（河南省生產力促進中心，河南 鄭州 450001）

1 研究背景

十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）提出，建立主要由市場決定技術創新項目和經費分配、評價成果的機制。 為貫徹《決定》精神，國務院下發了 《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11 號）（以下簡稱《意見》）提出，明確科研項目、資金管理和執行各方的職責，優化管理流程，建立健全決策、執行、評價相對分開、互相監督的運行機制，提高管理的科學化、規范化、精細化水平。

財政科技投入的快速增長為科技創新提供了重要保障和有力支持，但也存在項目安排分散重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題， 科技經費的使用和效果越來越引起社會公眾的關注。《意見》要求我們，通過對科技活動進行科學分類，在充分尊重各類科技活動規律的前提下，將科技評估手段與財政資金合規性監管有機結合起來，形成既各有所側重，又統一、完整、開放的財政科技投入績效管理工作體系。

2 科技活動分類

科技活動的范圍主要包括：（1）科技政策的研究、制定；（2）科技計劃的編制和執行；（3）科技項目的立項、實施、驗收；（4）科技機構的創新能力；（5）科技成果轉化；（6）區域或產業科技進步；（7）企業和其它社會組織的科技投資行為；（8）科技人才資源開發；（9）其他與科技工作有關的活動。

3 科技項目分類

科技項目是科技活動的重要載體，有以下幾種分類。

3.1 按投入來源劃分

（1）財政投入的科技計劃項目。 （2）企業、其它社會組織實施的自選項目。

3.2 按項目屬性劃分

（1）自然科學項目：基礎研究、應用研究和開發研究項目。（2）社會科學項目：歸口科技部門管理的社會科學項目也叫軟科學研究項目。

3.3 按目標導向劃分

（1）基礎前沿科研項目：立足原始創新，突出創新導向。 （2）公益性科研項目： 重點解決制約公益性行業發展的重大科技問題，強化需求導向和應用導向。（3）市場導向類項目：突出企業主體，企業以市場需求為中心，解決企業發展的重大科技問題，鼓勵產學研協同攻關。 （4）重大項目：事關國家戰略需求和長遠發展，突出國家目標導向。

4 財政科技投入績效管理框架

《意見》提出，建立各類科技計劃（專項、基金等）的績效評估、動態調整和終止機制。

圖1 績效管理框架體系

財政科技投入績效評估的基礎是建立績效管理機制，就是制定明確的績效目標，建立規范的績效評價指標體系，對績效目標的實現程度及效果進行評價， 實現績效管理與預算編制、執行、監督有機結合。

4.1 監管主體

科技部門、財政部門、人大、審計機關、社會公眾等均擁有對財政科技投入監督的權力， 項目承擔單位作為資金使用部門則必須履行對本單位資金使用進行監管的義務。

4.1.1 科技管理部門

可以在科技管理部門下設置一個獨立的科技經費監管中心，中心負責人由人大任免。 科技經費監管中心直接負責對財政科技經費進行全過程監管， 并定期將監督結果向人大和社會公眾公布。

4.1.2 項目承擔單位

科技項目承擔單位負責對本單位財政科技經費使用的日常管理和監督，建立和完善內部控制制度和會計規章制度，必要時可在科研單位建立監事會制度。

4.1.3 預算監督管理部門

財政部門和人大作為財政科技投入的宏觀管理部門，可以定期聘請社會中介機構對財政科技經費的分配、 使用以及驗收進行評估或審計，從宏觀上對財政科技經費使用進行管理。

審計部門根據需要對重大項目或風險投資項目的財政科技經費進行審計。

4.1.4 外部監督

除涉及國家機密外，財政部門、人大、審計部門等的監督結果應實現信息共享，向社會公眾公開。 社會公眾通過相關部門公布的監管信息和各部門建立的公眾溝通機制， 對財政科技經費的全過程進行外部監督。

4.2 財政科技投入績效管理體系構成要素

4.2.1 績效目標管理

科技部門申請預算時，要按要求申報績效目標。 績效目標應當包括預期產出、 預期效果、 服務對象或項目受益人滿意程度、達到預期產出所需要的成本資源，以及衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等，主要是產出指標、成效指標和效率指標。 績效目標應明確、相對具體、可衡量，并在一定時期可實現。 績效目標分為總體目標和階段目標，階段目標必須結合項目實施分年度、分階段進一步細化和量化。

4.2.2 資金流管理

依據績效目標安排財政性資金，并按照財政支出管理的規定進行財務管理、審計等，對所有財政資金運動過程、所有財政收支執行和決策機構以及所有財政資金進行監督。

4.2.3 跟蹤監控

財政部門和科技部門要對績效信息適時進行跟蹤監控，重點監控是否符合預算批復時確定的績效目標， 發現預算支出績效運行與原定績效目標發生偏離時，及時采取措施予以糾正。

4.2.4 績效監督

將績效管理目標、規劃、結果等合理公開，接受公眾、媒體、監察部門的監督，增加預算的透明度。

4.2.5 科技評估

科技項目評估是科技投入績效管理的基礎，是指由科技評估機構根據委托方明確的目的，遵循一定的原則、程序和標準，運用科學、可行的方法對科技政策、科技計劃、科技項目、科技成果、科技發展領域、科技機構、科技人員以及與科技活動有關的行為所進行的專業化咨詢和評判活動。

為兼顧統一性和多樣性，從項目的進展階段、項目目標導向兩個維度進行科技評估分類，確定相應的評估重點。

表1 按二維度定位分類的科技項目評估重點

4.2.6 績效管理信息的應用

績效管理信息能夠精確、合理、科學地反映出科技投入的成本、產出、效率和效果，用于對增量科技經費預算合理調配，而不是簡單的科技經費增減。 績效同政策、財務和法律要求一樣，是科技經費預算分配過程的一個組成部分。

目前國內的做法多是一些“軟”激勵措施，例如，通過公布績效評價結果排名，迫使部門領導重視績效評價和管理工作。

5 研究結論

財政科技投入績效管理不但要檢查科技活動的合規性，揭示違法違紀行為， 還要采用科技評估手段對科技支出的成績和取得的效益狀況進行評價。 科技管理部門主要采用科技評估手段對科技活動進行管理和評價，監管工作體系相對封閉。

寄希望于科技部門和項目單位的自我監督，績效管理很容易被異化為部門內部控制預算支出的工具， 而忽視了績效管理提高公共服務效果的真正目的。 而財政部門、人大、審計部門等容易受到傳統預算管理模式的慣性影響， 走向加強支出控制的老路。

建議各方應建立互通有無的協調機制，在界定清楚其職責范圍和充分尊重科技活動規律的前提下， 對科技活動進行科學分類，將科技評估與財政資金監督有機結合起來，形成統一、完整、開放的財政科技投入績效管理工作體系。

[1]國務院.國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見（國發〔2014〕11 號）[Z].2014-03-03.

[2]科技部.關于改進科學技術評價工作的決定（國科發基字[2003]142 號）[Z].2013-05-07.

[3]項勇.財政支出績效管理框架體系研究[J].河南財政稅務高等專科學校學報，2010，24（03）：1-5.

[4]財政部.預算績效管理工作規劃（2012-2015年）（財預〔2012〕396 號）[Z].2012-09-21.

[5]科技部.關于印發《科技評估管理暫行辦法》的通知（國科發計字〔2000〕588 號）[Z].2000-12-28.