“三權分置”是新“土改”必走之路

近日，中央審議通過了關于農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的試點方案，并提出改革試點將兼顧東中西不同區域，于2017年底前選擇若干有條件的縣（市）展開并完成。這是黨的十八屆三中全會提出“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務的具體落實，這一次的新“土改”，必將進一步深化農村土地制度改革，有力促進城鄉一體化進程，對城鎮化建設，對激發中國經濟活力，都將產生巨大影響。

新“土改”以“先行先試”

進行試點

據了解，十八屆三中全會后，中央迅速梳理分解了300多項改革任務，其中《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”工作由央行牽頭。今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動農地承包經營權抵押貸款業務，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準這項業務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有開展試點的打算，日前農行率先出臺了相關辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業銀行。

新一輪農村土地制度改革的提速，改革所涉及的法律法規修訂成為當前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構積極試點農村土地承包經營權抵押貸款業務，其面臨的現行法律法規抵觸問題日益突出。日前，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，現在央行有關部門正在研究制定方案，對農村土地承包經營權抵押貸款試點工作進行整體部署。改革中所有涉及修法的內容則將參考上海自貿區“先行先試”的做法，即在部分試點地區經過授權后方能開展，待成果經過檢驗后再考慮是否在全國內修法。據陳錫文透露，目前全國已有19省的相關地區正在開展試點，為了保證試點工作有序進行，央行有關部門正在研究制定整體試點方案，因為改革過程中涉法內容較多，央行也正在和立法機關積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

截至目前，改革所涉及的法律問題一般來說都是采取“立“改“廢”三種處理手段，而在農地承包經營權抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權法》《擔保法》等明確規定農村集體土地的使用權不得用于抵押擔保，最初央行希望能通過有關部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認為，司法解釋解釋不到這個程度。于是，法律沒有改就意味著改革不能在全國范圍內實行，現在只能靠立法機關在一定期限內在一定范圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區的“先行先試”做法。當農村土地制度改革遭遇法律障礙時，也將采用這種模式，首先肯定不會在全國范圍內推進，不否定現行法律，所以只能試點。對中央政府而言，最重要的一點就是如何設計好試點方案，通過和立法及司法機關溝通，確定在何種限制條件下進行改革。

土地銀行讓土地可存可貸

農村沉睡資本如何喚醒，農村產權怎樣激活？今年3月以來，山東膠州市便進行了試點。該市在試點中成立了農村產權交易中心和土地銀行，并建立起市、鎮、村三級服務網絡，形成一套完整的農村產權交易體系。確權頒證后，農村土地承包經營權等資本要素可進入農村產權交易中心進行交易;未能成功交易的土地，可存入土地銀行，由政府托底接收。筆者登錄“膠州市農村產權交易信息”網站后發現，仿佛進入產權“超市”，“貨架”上擺滿了交易產品，除土地承包經營權外，林權、實物資產等也納入了交易范圍。網站介紹，實物資產主要包括動產和不動產。動產交易主要包括農業機械、農村貨物和生產資料等;不動產則包括農村集體建設用地上建有農村房屋、村辦企業、農村公益事業設施等，“不動產只能租賃，最長租賃期限不超過20年，目前農民個人的宅基地暫不納入交易。產權交易過程非常便捷。以土地經營權流轉為例，雙方自愿達成流轉意向后，經審查、備案后、公示無異議后，由產權交易中心直接出具交易鑒證;通過農村產權交易中心進行流轉交易的，村民只需參與申請和合同簽訂兩個環節，其余工作均由產權交易中心負責，交易過程全部免費。

里岔鎮的孫秀英有口糧田1.84畝，原先以500元/畝的價格租給別人耕種。今年8月將流轉信息掛到網上后，以800元的價格與種糧大戶梁玉芳達成流轉意向。“價格比以前高300元，而且有政府發的鑒證書，心里有底。”孫秀英高興地說。“此前不少農民不愿轉，更多是擔憂土地權益的保障。如今土地流轉信息公開掛在網上，誰出價高經營權就歸誰，流轉雙方有了便捷規范的交易平臺，提高了流轉效率。”膠州市農業局局長杜潤生說。膠州市鋪集鎮高家莊核桃專業合作社是農村產權交易中心成立后的首批受益者。合作社負責人宋建春想擴大種植規模，可資金一直沒有著落。“土地經營權證拿到手后，再也不用為缺少資金犯愁了。”宋建春說，合作社抵押了1200畝土地的經營權，取得了銀行400萬元授信，用于修建冷庫，貯藏收獲后的核桃。受益的不僅是合作社。今年8月，通過膠州市農村產權交易中心，鋪集鎮高家莊153戶村民也以土地入股的形式統一流轉了153畝土地，村民每畝地保底收入850元，合作社賺了錢年底有分紅，另外在合作社打工還有收入。

另外，農民也可將土地承包經營權直接存入土地銀行，收取存入的“利息”（承包費），土地銀行再將土地劃塊后貸給愿意種植的新型農業經營主體或者普通農戶，收取貸出“利息”。通過“零存整貸”的形式，實現農村土地的規模化、集約化經營。如果在農村土地經營權抵押貸款過程中，出現不良抵押物，這種抵押物通過農村產權交易平臺又難以處置出去，土地銀行也照樣托底接收。如果存進土地銀行后的偏遠貧瘠地塊如果沒人要，誰來承擔損失？“貸”不出去，或以低于存入的價位“貸”出，其差價會由土地流轉風險基金補齊。為此，膠州市財政專門拿出500萬元，設置了土地流轉風險補償基金，對土地銀行土地貸出中出現的差額給予相應的補貼。這樣一來，就解決了貸款銀行的后顧之憂，為農村土地經營權獲得金融支持打通了最后通道。endprint

“三權分置”

將有力推動城鄉一體化

有關專家認為，從“兩權分離”到“三權分置”是在新型城鎮化、工業化、農業現代化的時代背景下，對我國土地制度改革進行的漸進式探索。此次《意見》的通過，為土地制度改革指明了方向，并定下了“三權分置，逐步試點，給予農民更多的財產權”的基本方針。改革開放以來，我國實行家庭聯產承包責任制，對集體所有制進行了具有劃時代意義的重大改革——將土地的使用權賦予了農民。但隨著市場化和工業化的進程，隨著城鎮化和城鄉一體化的快速發展，農村經濟結構、社會結構、生產結構都發生了深刻變化，農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題日益突出，農村集體資產產權“虛置”已經嚴重侵蝕了農民的利益，影響了農村經濟發展和社會穩定，農村集體資產產權改革，尤其是農地權屬改革已勢在必行。而這項改革的核心，就是要賦予農民對集體資產的處分權，并確立農民因擁有集體資產而派生的其他權利。

習近平總書記日前在講話中指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”，“積極發展農民股份合作、賦予集體資產股份權能改革試點的目標方向，是要探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，激活農村各類生產要素潛能，建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。”也就是說，新一輪農村集體產權制度改革的目標，是在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，積極發展農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能;其原則是不斷壯大集體經濟實力、不斷增加農民的財產性收入。

十八屆三中全會提出了 “保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”的改革任務。從中可見，改革的力度不可謂不大，程度不可謂不深——改革開放后的法律政策對農村集體產權權有著嚴格的約束：農民對所承包土地只擁有使用權和部分收益權，后來進一步發展為在農業用途范圍內可進行轉包、出租、互換、轉讓等方式的流轉權。從本質上看，這樣的農民集體資產產權是不完整的，因為，完整的產權包括了所有權、使用權、收益權和處分權，以及派生的抵押、擔保、轉讓、繼承等權能。從這個角度看，改革試點在一定程度上明確賦予了農民對其所擁有的集體產權的處分權，僅此一條，就應該可以看作是具有里程碑意義的進步。因為，只有獲得了產權處分權的農民，才有可能帶著資產進城，有力推動城鄉一體化的進展，才有可能真正讓集體資產參與城鎮化和城鄉一體化的偉大實踐。endprint