2013年全國草原違法案件統(tǒng)計分析報告

【概要】

2013年是貫徹實施《最高人民法院關(guān)于審理破壞草原資源刑事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱草原司法解釋）的第一年，也是農(nóng)業(yè)部確定的草原執(zhí)法監(jiān)督年。一年來，農(nóng)業(yè)部組織地方各級草原行政主管部門和草原監(jiān)理機構(gòu)深入貫徹實施草原法律法規(guī)和草原司法解釋，不斷加大對草原違法行為的查處力度，發(fā)現(xiàn)和查處的違法案件數(shù)量較上年均有明顯增加，由司法機關(guān)追究刑事責任的犯罪案件數(shù)量也大幅增加，一批草原違法犯罪分子受到法律制裁，草原執(zhí)法的威懾力得到明顯提升。

2013年，全國各類草原違法案件發(fā)案19185起，比上年增加533起，增長了2.9%。其中，立案18767起，比上年增加707起，增長了3.9%。立案案件中，向司法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，比上年增加154起，增長了1.23倍。各類案件共涉及破壞草原面積22.97萬畝，比上年增加10.96萬畝，增長了91.3%。各類案件的平均立案率和結(jié)案率分別比上年提高了1.0和0.6個百分點。近三年案件查處力度較“十一五”明顯提高，年均立案查處違法案件數(shù)量增長了5.8%；平均立案率和結(jié)案率分別提高了3.9個百分點和0.6個百分點。

開墾草原仍是破壞草原性質(zhì)最嚴重的案件類型，但案件數(shù)量近三年呈下降趨勢。2013年因開墾而被破壞的草原面積占被破壞草原總面積的75.1%。內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開墾草原案件的高發(fā)區(qū)，四省區(qū)開墾草原案件占全國的96.1%，開墾草原面積占全國的99.4%。

非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件發(fā)案數(shù)量較上年均有明顯增加，破壞草原面積也大幅增長。但這兩類案件的立案率有了顯著提高，表明各地查處這兩類案件的力度明顯加大。

違反禁牧休牧規(guī)定案件仍是發(fā)案數(shù)量最多的案件類型。2013年此類案件數(shù)量較上年略有增加，占發(fā)案總數(shù)的81.7%。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量較上年略有下降。這兩類案件數(shù)量持續(xù)保持在高位，表明落實草原補獎?wù)哌^程中，草原執(zhí)法監(jiān)督工作得到進一步加強，同時表明，強化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量較上年明顯增加，立案率有所提高。但此類案件的立案率比各類案件的平均立案率低11.0個百分點。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案數(shù)量和涉及草原面積均較上年有所減少。違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量較上年增加了3.44倍。

針對2013年各類草原違法案件發(fā)生的規(guī)律和特點，2014年應(yīng)當采取以下五方面的對策措施，進一步強化草原執(zhí)法監(jiān)督工作：一是進一步加大對草原違法犯罪行為的查處力度；二是及時通報曝光重大典型草原違法犯罪案件；三是建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制；四是進一步強化草原禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管；五是堅持深入開展草原普法宣傳活動。

表1 2013年各類草原違法案件發(fā)案和查處情況 起、萬畝

一、2013年草原違法案件基本情況

2013年，全國各類草原違法案件發(fā)案19185起，其中立案18767起，立案率為97.8%；結(jié)案18462起，結(jié)案率為98.4%。開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原面積22.97萬畝。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積5.91萬畝。移送司法機關(guān)處理的案件有279起，被提起行政復(fù)議或行政訴訟的案件有30起（表1）。

◎圖1 各類草原違法案件發(fā)案數(shù)量的比例

從各類草原違法案件的發(fā)案數(shù)量看，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量15675起，占發(fā)案總數(shù)的81.7%，位居第一；開墾草原案件發(fā)案數(shù)量1384起，占發(fā)案總數(shù)的7.2%，位居第二；違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量890起，占發(fā)案總數(shù)的4.6%，位居第三（圖1）。

從破壞草原面積看，開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件共破壞草原22.97萬畝。其中，開墾草原案件破壞草原17.26萬畝，占破壞草原總面積的75.1%；非法征收征用使用草原案件破壞草原4.23萬畝，占破壞草原總面積的18.4%；非法臨時占用草原案件破壞草原1.48萬畝，占破壞草原總面積的6.5%。

從移送司法機關(guān)案件數(shù)量看，2013年，各地向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，涉及開墾草原、非法征收征用使用草原、非法臨時占用草原、違反禁牧休牧規(guī)定、買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原以及違反草原防火法規(guī)規(guī)定等六類案件。其中，開墾草原案件移送數(shù)量最多，達260件，占移送案件總數(shù)的93.2%。

從各省區(qū)查處草原違法案件的數(shù)量看，內(nèi)蒙古查處草原違法案件的力度最大，查處案件數(shù)量最多，全年共立案查處各類草原違法案件16899起，占全國立案查處案件總數(shù)的90.0%。新疆2013年查處案件的力度也較大，全年共查處各類草原違法案件695起，查處案件數(shù)量排序由上年的第四位上升至第二位。各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況見表2。

二、2013年各類草原違法案件的變化情況和特點分析

2013年，草原違法案件發(fā)案總數(shù)比上年增加533起，增長了2.9%。開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原三類案件破壞草原面積比上年增加10.96萬畝，增長了91.3%（圖2）。

◎圖2 近三年草原違法案件發(fā)案數(shù)量和破壞草原面積

2013年，各類草原違法案件的平均立案率和平均結(jié)案率較上年均有明顯提高。平均立案率為97.8%，比上年提高1.0個百分點；平均結(jié)案率為98.4%，比上年提高0.6個百分點。表明2013年各地查處草原違法案件的力度和效率均有所提高。近三年草原違法案件的立案率和結(jié)案率變化情況見圖3。

◎圖3 近三年草原違法案件的立案率和結(jié)案率

表2 2013年各省區(qū)草原違法案件發(fā)生和查處情況 起、畝

2013年，各地以草原司法解釋出臺為契機，積極與司法機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，加大向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的力度。全年共向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件279起，比上年增加154起，增長了1.23倍。近三年向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量的變化情況見圖4。

◎圖4 近三年向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件數(shù)量

近三年各地查處草原違法案件的力度較“十一五”期間明顯加大。近三年年均立案查處違法案件17778起，比“十一五”年均增加878起，增長了5.2%；平均立案率和結(jié)案率分別比“十一五”平均立案率和結(jié)案率提高3.9個百分點和0.6個百分點。

1.開墾草原案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，開墾草原案件發(fā)案數(shù)量比上年減少371起，下降了21.1%，發(fā)案數(shù)量近三年呈持續(xù)下降的趨勢；開墾草原面積比上年增加7.66萬畝。近三年開墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積的變化情況見圖5。

◎圖5 近三年開墾草原案件數(shù)量及破壞草原面積

特點分析：2013年，開墾草原案件破壞草原面積為17.26萬畝，仍是破壞草原性質(zhì)最嚴重的案件類型。內(nèi)蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開墾草原案件的高發(fā)區(qū)，四省區(qū)開墾草原案件數(shù)量占全國的96.1%，開墾草原面積占開墾草原總面積的99.4%。其中，新疆開墾草原面積最大，達13.49萬畝，占開墾草原總面積的78.2%（表3）。

2.非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，非法征收征用使用草原案件發(fā)案159起，比上年增加122起，增長了3.30倍；破壞草原面積4.23萬畝，比上年增加3.26萬畝，增長了3.36倍。非法臨時占用草原案件發(fā)案數(shù)量257起，比上年增加87起，增長了51.2%；破壞草原面積1.48萬畝，比上年增加0.04萬畝，增長了2.8%。這兩類案件近三年的變化情況見圖6。

◎圖6 近三年非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件發(fā)案數(shù)量

特點分析：2013年，這兩類案件最顯著的特點是立案率有了顯著提高。非法征收征用使用草原案件的立案率達到93.1%，比上年提高了12.0個百分點；非法臨時占用草原案件的立案率達到99.2%，比上年提高了9.2個百分點。但兩類案件的結(jié)案率有升有降。非法征收征用使用草原案件的結(jié)案率為91.9%，比上年提高了41.9個百分點；非法臨時占用草原案件的結(jié)案率為80.8%，比上年下降了8.1個百分點。

表3 2013年各省區(qū)開墾草原案件數(shù)量及開墾草原面積

3.違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，違反禁牧休牧規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量15675起，比上年增加362起，增長了2.4%。違反草畜平衡規(guī)定案件發(fā)案數(shù)量890起，比上年減少19起，下降了2.1%。從這兩類案件近三年的變化情況（圖7和圖8）可以看出，2011年實施草原補獎?wù)吆螅鞯芈鋵嵔梁筒菪笃胶庵贫鹊牧Χ炔粩嗉哟螅樘巸深惏讣臄?shù)量大幅增加。2013年，兩類案件數(shù)量持續(xù)保持在高位，表明落實草原補獎?wù)哌^程中，進一步強化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管的任務(wù)依然艱巨。

◎圖7 近三年違反禁牧休牧規(guī)定案件數(shù)量

◎圖8 近三年違反草畜平衡規(guī)定案件數(shù)量

特點分析：這兩類案件有兩個顯著的特點：一是發(fā)案數(shù)量多。2013年，這兩類案件發(fā)案數(shù)量占各類案件總數(shù)的86.3%。二是主要集中在內(nèi)蒙古。2013年，內(nèi)蒙古立案查處違反禁牧休牧規(guī)定案件和違反草畜平衡規(guī)定案件的數(shù)量分別占全國的96.5%和78.3%。

4.非法采集草原野生植物案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，非法采集草原野生植物案件發(fā)案數(shù)量438起，比上年增家190起，增長了76.6%（圖9）。該類案件的立案率為86.8%，較上年提高了3.7個百分點；結(jié)案率為98.9%，較上年提高了12.0個百分點。

◎圖9 近三年非法采集草原野生植物案件數(shù)

特點分析：一是受經(jīng)濟利益驅(qū)動，非法采集草原野生植物案件呈多發(fā)態(tài)勢，還需要進一步加大打擊力度。二是非法采集草原野生植物人員多為外來流動人員，查處較為困難，表現(xiàn)在此類案件的立案率較低。2013年，此類案件的立案率較上年雖有所提高，但仍比各類案件的平均立案率低11.0個百分點。

5.買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件發(fā)案19起，比上年減少10起，降幅34.5%；涉及草原面積5.91萬畝，比上年減少4.86萬畝，減少了45.1%。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見圖10。

◎圖10 近三年買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件數(shù)量

特點分析：買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原案件數(shù)量雖然較少，但涉及草原面積較大。2013年，平均每起此類案件涉及草原面積3000余畝。此外，這類案件不易被發(fā)現(xiàn)，一般只有在流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生利益糾紛的情況下，非法流轉(zhuǎn)草原行為才能被發(fā)現(xiàn)。

6.違反草原防火法規(guī)案件變化情況和特點分析。變化情況：2013年，違反草原防火法規(guī)案件發(fā)案數(shù)量284起，比上年增加220起，增加了3.44倍。近三年此類案件數(shù)量的變化情況見圖11。

◎圖11 近三年違反草原防火法規(guī)案件數(shù)量

特點分析：違反草原防火法規(guī)的行為是引發(fā)草原火災(zāi)的重要原因。2013年全國發(fā)生的90起草原火災(zāi)中，56.7%的火災(zāi)是由于燒荒、吸煙等違規(guī)行為以及取暖做飯、野外作業(yè)不當使用火源引發(fā)的。

三、對策措施

1.進一步加大對草原違法犯罪行為的查處力度。要針對草原違法案件發(fā)生的規(guī)律和特點，不斷強化案件高發(fā)期的執(zhí)法檢查，及時發(fā)現(xiàn)案件線索，集中力量進行查處。要重點查處非法開墾草原、非法征收征用使用草原等破壞草原性質(zhì)嚴重的典型案件。對涉嫌犯罪的案件，要及時移送司法機關(guān)追究刑事責任。要通過強化違法犯罪案件的查處，使當事人受到應(yīng)有的法律制裁，努力遏制草原違法犯罪案件高發(fā)的勢頭。

2.及時通報曝光重大典型草原違法犯罪案件。要及時收集整理各地查處的破壞草原資源違法犯罪行為的案卷材料，推動建立草原違法犯罪案件通報曝光制度，定期通報曝光破壞草原資源重大典型違法犯罪案件，包括移送司法機關(guān)追究刑事責任的草原犯罪案件和尚未構(gòu)成犯罪被依法追究行政責任的草原違法案件。要通過通報曝光，充分發(fā)揮重大典型案件的警示教育作用，進一步提高草原執(zhí)法的震懾作用。

3.建立完善草原行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制。各地要進一步加強與當?shù)厮痉C關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，積極推動與司法機關(guān)共同建立涉嫌草原犯罪案件的咨詢協(xié)商、公安機關(guān)和檢察機關(guān)提前介入涉嫌草原犯罪案件調(diào)查以及案件處理情況的信息共享等機制。要通過建立完善相關(guān)機制，充分發(fā)揮司法機關(guān)在打擊草原違法犯罪行為方面的優(yōu)勢和作用，努力形成草原行政執(zhí)法機關(guān)與司法機關(guān)共同保護草原資源和生態(tài)環(huán)境的良好局面。

4.進一步強化草原禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管。嚴格落實禁牧休牧和草畜平衡制度，是確保草原補獎?wù)唔樌麑嵤┎⑷〉脤嵭У年P(guān)鍵。各地要不斷強化禁牧休牧和草畜平衡執(zhí)法監(jiān)管，及時查處和糾正違反禁牧休牧和草畜平衡制度的行為。要積極推進草原管護員隊伍建設(shè)，不斷強化草原管護員的培訓(xùn)和管理，充分發(fā)揮草原管護員在監(jiān)督禁牧休牧和草畜平衡制度落實方面的重要作用。要通過強化執(zhí)法監(jiān)管，切實保障禁牧休牧和草畜平衡制度得到落實。

5.堅持深入開展草原普法宣傳活動。各地要把草原法律法規(guī)和草原司法解釋作為宣傳重點，積極創(chuàng)新宣傳形式，拓寬宣傳對象，提高宣傳效果。在向牧民群眾開展普法宣傳的同時，突出對各級黨政機關(guān)的宣傳，不斷提高機關(guān)工作人員依法行政的意識，積極爭取各級領(lǐng)導(dǎo)對草原執(zhí)法監(jiān)督工作的理解和支持；要強化對在草原上從事開發(fā)經(jīng)營活動企業(yè)的普法宣傳，不斷提高企業(yè)保護草原生態(tài)的意識，增強依法從事開發(fā)經(jīng)營活動的自覺性。要通過不斷強化普法宣傳，為草原執(zhí)法監(jiān)督工作營造良好的群眾基礎(chǔ)和輿論氛圍。