淺析耕地的政策保護機制

生林萍

摘 要： 農業是國民經濟的命脈，是社會發展的基礎，耕地資源則是農業發展的基礎。國家經濟的發展和社會的穩定，離不開耕地資源的合理開發和利用。為了保護耕地，切實貫徹我國“十分珍惜和合理利用耕地，切實保護耕地”的基本國策，加強對耕地政策保護機制的研究是十分必要的。

關鍵詞： 耕地資源 調控 機制

我國的耕地面積占世界總耕地面積的7%，人口占世界總人口的22%，我國依賴占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口，是一項具有劃時代意義的偉大成就。但這一現實同時表明中國耕地資源面臨的嚴峻形勢，耕地不足是中國資源結構中最大的矛盾。一個國家國民經濟和社會的穩定及健康發展，一般都離不開耕地資源的合理開發和利用。我國人均耕地少，耕地后備資源缺乏，可開發利用的土地有限，成為影響經濟發展的主導因素。在當前尚未建立耕地保護機制的情況下，某些地方政府受短期利益的驅動，片面強調城市和其他非農建設，忽視農業和耕地保護，對中央制定的土地利用政策隨意變通，其根源在于耕地保護缺乏機制，特別是政策保護機制。為了保護耕地，切實貫徹我國“十分珍惜和合理利用耕地，切實保護耕地”的基本國策，加強對耕地政策保護機制的研究是十分必要的。

一、現行耕地政策保護機制的基本特征

1.現行政策的現實指導性差，制度不健全，具有明顯的滯后性。

隨著社會主義市場經濟機制的運行，我國的土地資源，特別是耕地資源，作為不可替代的生產要素日益趨向市場化。現行的政策體制已不適應當前形勢的發展，對新形勢下的土地管理工作指導性差。因此，如何建立健全現行的政策、法規，以及現代的耕地保護制度，調控政府的合理行政政策干預職能值得研究。若超計劃大量出讓土地，則會導致土地資源浪費，尤其是耕地驟減，近幾年耕地銳減的勢頭有所回升。

2.現行耕地保護政策的適應性差，缺乏必要的約束機制，針對性弱。

隨著我國經濟的快速發展和產業結構的調整，耕地不斷減少的勢頭一直沒有得到有效遏制。調查結果顯示：2008年，全國耕地面積由18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，預計今后耕地凈減數量還會增加。造成我國耕地面積持續大幅度下降的原因主要有以下方面：一是城鎮和各類開發區建設規模過大，大量占有耕地；二是為追求經濟效益在耕地中大量種果樹挖魚塘；三是現有的耕地保護法規對上述不合理占用耕地的現象缺乏有效的約束機制。因此，進一步完善耕地保護機制，強化耕地保護管理，采取有效措施，切實保護耕地，實現我國耕地面積基本穩定，是當前十分迫切的任務。

3.現有耕地保護政策的可操作性差，配套能力弱，細化程度低。

近年來，我國在制定耕地保護政策方面做了大量工作，已經初步把耕地保護工作納入法制化軌道。隨著社會主義市場經濟機制的進一步深入和發展，政府的權威性難以體現出來。同時，由于政策本身缺乏獨立性和新穎性，導致耕地保護和耕地專用行為不規范，違法亂占濫用和破壞耕地的行為時有發生。

二、制定和完善耕地保護政策的基本原則

1.系統協調原則。

制定耕地保護政策時，必須把政策看做是一個相互聯系、相互依賴、相互制約的有機整體，把耕地保護政策的制定過程作為一項社會系統工程；在縱向上使各層次的政策上下一致，在橫向上使各方面的政策相互協調、相互配套。首先，注意耕地保護政策的整體整合。其次，耕地保護政策在縱向上要上下一致，使基本政策和具體政策或宏觀政策和微觀政策形成一個上下一致的整體，使耕地保護政策落到實處。再次，耕地保護政策在橫向上要協調一致、相互配套，使各政策得以順利貫徹執行。

2.可行性原則。

制定耕地保護政策時，政策的目標確定與手段要與現實條件相適應，使政策符合耕地系統自身運動的規律性，易于落實，便于執行，順利實現政策目標，達到保護耕地的目的。耕地保護政策是否可行，首先，取決于它是否符合廣大人民的利益、得到人民的認可，只有得到人民群眾的認可，人民群眾才會自覺承受和克服政策實施所帶來的困難和風險，堅定執行政策。其次，努力創造和做到使耕地保護政策具有經濟上、技術上、行政上等各方面的可行性。再次，耕地保護政策目標必須恰當明確，措施必須切實具體，可操作性強，使人們易于理解記憶，便于掌握，利于貫徹執行。

3.原則性與層次性相結合的原則。

耕地保護政策反映了事物的發展規律和現實要求，是執行者和政策對象行動的普遍準則和規范。因此，政策執行有很強的原則性。只有把政策的原則性和執行的靈活性結合起來，才能使政策真正得以貫徹落實。

三、制定和完善土地保護政策的基本思路

1.重視政策的理論研究和先進手段的應用，注重政策的配套可行。

切實耕地保護，遏制耕地銳減勢頭，強化土地整理工作，保持耕地總量的基本穩定和動態平衡，是實現我國農業發展基本目標的根本保障。因此，將耕地保護政策置于整個國民經濟和社會發展框架中進行研究是十分必要的。要加快耕地保護政策研究的步伐，全面總結交流各地的先進經驗和做法，遵循政策制定的原則，借鑒國內外相關的先進理論，構筑有中國特色的反映中國現實要求的耕地保護政策理論體系。

2.加大宣傳力度，切實搞好耕地保護政策的宣傳工作。

為使保護耕地的基本國策和中央有關保護耕地的決策得到落實，各級政府及土管部門要加強耕地保護政策的宣傳工作。宣傳的重點是各級政府領導和用地部門領導，確需用地的，要服從保護耕地的有關規定。

3.提高政策的權威性，強化執法工作。

我國建立社會主義市場經濟體制，不僅要進行宏觀調控，在新舊體制轉軌中，更要強化宏觀政策調控功能。同時，要加大耕地保護管理中執法力度，嚴格控制土地行為中的耕地占量，要積極清理未經審批非法占用的土地，特別是占用耕地行為。