淺析銅仁市松桃縣盤石鎮土地利用問題

侯敬麗 張 麗

（貴州省地質礦產勘查開發局 測繪院，貴州 貴陽 550018）

1 盤石鎮區域概況

盤石鎮位于貴州省銅仁市松桃縣東部，銅松油路、松吉公路穿越全境，地處東徑109°17′50″、北緯28°13′18″，總面積173130 畝。全鎮轄20 個行政村，總人口20903 人，農業人口20375 人，占總人口數的97.47%，森林覆蓋率為33.1%。全鎮地處武陵山脈梵凈山東麓向湘西丘陵過度的斜坡地帶，平均海拔在900 米左右，地形以高原、山地為主。全年氣候屬較溫和的亞熱帶季風性濕潤氣候，富有高原特征，年平均氣溫在20℃左右，年降水量在300－400mm 之間。

2 盤石鎮土地利用現狀及存在問題

2.1 盤石鎮土地利用現狀

盤石鎮地形以高原、山地為主，處于低洼處的壩子，是主要農作物產糧區。通過調查，2012年全鎮土地總面積173130 畝，占全縣土地面積的3.92%。其構成如下：

表1 盤石鎮土地利用現狀

2.2 土地利用存在的問題

2.2.1 村鎮規劃不合理

從建鎮以來，在村鎮建設規劃指導實施的過程中，由于村民思想落后、意識淡薄等原因，使規劃并未得到充分落實，從而導致村鎮布局分散、規模偏小的現象。在城鎮內部，居住、商業功能區劃分不明。從盤石小學到盤石政府門口，大概有1500 米，分為上街和下街，沿路兩邊的土地，既是商業區、又是居民區的承載體。根據調查而知，上街基本沒用，除了小學門口開的小賣部和部分村民擺設的小吃攤點以外，幾乎沒有正式的交易場所。在下街，很多流動商人都開著自己的三輪車、貨車等，把貨物拉到路邊適合的地點搭棚塔架，擺設各種貨物。在一定程度上，影響了對土地的充分利用。

2.2.2 居民區容積率低，利用率不高

農村居民點建設零星分散，利用率不高。全鎮20 個村莊基本上都是由原始村莊自行發展而來，絕大多數村莊沒有經過規劃，盲目建設，造成村莊布局散亂。對一些由于常年閑置而變成危舊房的房屋，并沒有采取積極的拆遷和重建措施。另外，很多村鎮依然存在嚴重的“空心村”現象。這種村莊布局散亂、居民點用地偏多所造成的結果是用地粗放、容積率和利用率低下。

2.2.3 土地利用宏觀調控管理不力，非農業用地占用耕地較大，造成耕地數量銳減

從盤石鎮來看，由于沒有充分落實土地總體利用規劃，尚未完善各項用地政策法規，也缺乏具體的宏觀調控措施。在經濟社會發展的過程中，盤石鎮各項非農業用地（如持續增加的小城鎮工業用地）占用農業用地特別是占用耕地的數量開始增大，從而造成耕地數量銳減。另外，盤石鎮首次進行小城鎮規劃，在短時間內將不可避免依然注重小城鎮外延粗放式發展，還無暇顧及注重質量、經濟和提高居民整體素質及城鎮間的相互聯動和開放式的集約型發展。

2.2.4 亂砍濫伐，生態環境惡化，造成土地質量低下

為了提高生活水平和質量，很多村民不計后果，通過毀林開荒、陡坡開荒及對林木濫采濫伐增加家庭收入，于是，就出現了不合理的開荒采伐等掠奪性生產經營現象的泛濫。由于在短時間內，大量林木和荒坡等遭到破壞的速度遠大于政府采取的人工植樹、退耕還林等措施的落實速度，在一定程度上，使植被逐漸減少。由于居民隨意毀林開荒，防火意識淡薄，在很多地方經常發生火災，使大批林木和植被遭到了嚴重的破壞。森林和植被的減少，導致水土流失加大、土壤變薄變瘠、地表水資源枯竭，進而造成生態環境的惡化。而生態環境惡化所造成的土地質量低下，也嚴重影響了農用地的產值。

3 完善盤石鎮土地利用的措施

3.1 加強土地規劃的科學性，合理規劃村鎮土地利用

根據國務院關于深化改革、嚴格土地管理的決定，“……村莊和集鎮規劃修改的管理”“對擬保留的開發按布局集中、用地集約和產業集聚的原則嚴格審核”。要把注意力放在土地內涵挖潛上，使土地規劃具有前瞻性，做到有制度上的保證。同時，要科學協調區域規劃、土地利用總體規劃和城鎮總體規劃之間的關系，清楚地界定土地可發展區和士地利用的限制區，合理引導城鎮用地規模。所以，盤石鎮在城鎮化的過程中，要充分認識到合理的土地利用分區的意義，在可利用和規劃的土地范圍內，明確合理地劃分行政區、居民區、商業區、工業區等。

3.2 完善土地管理機制，提高土地的容積率和建筑密度

根據土地利用現狀，制定完善的土地機制，并加強管理，對土地規劃的實施，必須保證落實，不能因換屆或因領導的注意力的改變而隨意改變。在推進小城鎮建設的過程中，要嚴格執行土地用途管理制度，提高對占用農民耕地的補償標準，加大占用耕地的機會成本；對耕地實行特殊保護，嚴格執行“占一補一”，統一供地，從源頭上控制城鎮發展規模；在進行新區建設及舊區改建時，合理提高土地的容積率，嚴格控制平房和獨立式住宅，避免土地浪費。

3.3 盤活存量土地，消化閑置土地，緩解土地供需矛盾

建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上功夫。充分挖掘存量土地潛力，提高土地利用率，增加居住區容積率，健全城區功能。消化閑置土地，加強城區域內部挖潛深度。通過嚴格控制新增建設用地，盤活城鎮存量建設用地，建立以供給引導和制約需求的供地機制，盤活城鎮存量建設用地，挖掘舊區土地利用潛力，做好舊區改造建設以及充分利用城鎮閑置土地。

3.4 不斷改善和提高生態環境質量，實現土地可持續利用

在城鎮化的現實運作過程中，盤石政府和人民要做到：一是政府不能借發展農村經濟之名，盲目建經濟技術開發區，在農業保護區內栽植林木、發展林果業等；二是在土地開發過程中，封山植樹、退耕還林，加強對林地和基本農田的保護，改善土地生態環境質量；三是堅持“宜林則林，宜耕則耕”的原則，杜絕盲目開發，毀林開荒，以免造成大量水土流失，導致生態環境質量下降。

4 結語

由于地廣人稀，城鎮化水平較低等原因，盤石地區目前的人地矛盾并不是十分突出。因此，土地利用粗放、浪費現象非常嚴重，如果政府不加大管理力度，人民群眾不重視土地資源的節約集約利用，那么本地區也會象其他城鎮一樣，出現尖銳的用地沖突。在小城鎮化的進程中，盤石可以通過挖掘區域存量土地的潛力，提高土地利用率，通過舊區改造提高城鎮綜合容積率，合理調整土地利用結構和空間布局，提高土地利用效益，實現粗放用地行為向集約用地行為轉化，為社會效益、經濟效益和生態效益的協調統一提供保障。

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