公共圖書館與檔案館的政府信息服務實證比較研究?

(廣西民族大學管理學院 廣西南寧 530006)

1 引言

進入21世紀，信息資源逐漸成為人類生存和發展的重要資源。2008年《中華人民共和國信息公開條例》(以下簡稱“條例”)開始實施，各級公共圖書館和檔案館成為政府信息公開服務的法定查閱中心。目前《條例》已實施四年，我國大部分公共圖書館和檔案館都設置專門的查閱室為人們提供政府信息查閱服務，但由于各個地區的經濟發展水平和觀念等存在的差異，導致各自的實踐水平會有所不同。本文將以廣西作為基本研究對象，分析公共圖書館和檔案館在政府信息服務中的優勢與問題。

2 實證基本情況

《條例》頒布之前我國已有部分檔案館率先開設政府現行文件中心為公眾提供政府信息服務，而公共圖書館在條例頒布之后才正式參與政府信息服務。廣西是西部地區，但在在政府信息化和政府信息服務方面發展較快，在2008年之前就有5個檔案館開設現行文件查閱中心，約占縣級市以上檔案館42%，到2009年已有94%的檔案館開展政府信息服務，還有9個公共圖書館開設政府信息查閱中心，約占縣級市以上公共圖書館50%。廣西政府信息服務的層次分明，具有一定的代表性和典型性。本文以廣西為例，選取縣級市及以上的公共圖書館和檔案館作為樣本，采用實證調查的方式獲取相關數據。方式主要采取:到館實地訪問、館領導及工作人員的訪談面談，發放問卷調查以及電話訪問等多種途徑。在樣本和問題確定的過程中，征詢了相關專家學者、政府官員以及公共圖書館和檔案館的一線工作人員的建議，確定選取廣西市縣級公共圖書館18個、檔案館17個進行實證對比研究，這35個調查對象基本反映了廣西公共圖書館和檔案館在政府信息服務的基本現狀，同時也顯現出我國政府信息公開服務體制中存在的基本問題，具有一定的代表性。同時明確了所需研究的問題有七大類:開展政府信息服務時間比較;基礎設備狀況的比較;館內相關制度的對比;對政府信息分類與網絡組織狀況比較;公眾到館利用率的情況;政府信息服務的相互聯系性;對存在問題的認識等。

3 公共圖書館與檔案館開展政府信息服務現狀

公共圖書館和檔案館作為政府信息服務的重要主體，是政府信息公開制度中不可忽視的渠道，基本的宗旨是方便公眾利用政府信息，提供多種形式的服務方式。由于兩者“職能不一樣，隸屬部門不一樣，優勢不一樣，政府信息公開服務能力不一樣”〔1〕以及觀念上的差異，政府信息服務的實踐中有許多不同，但在政府信息服務過程中具有各自的優勢，彼此存在互補的特點。

3．1 開展政府信息服務的時間比較

《條例》規定公共圖書館和檔案館共同承擔政府信息服務職責，但在具體開展政府信息服務的時間上存在一定的差異(如表1)。

表1 政府信息服務開展年份

從統計的結果看，公共圖書館對政府信息服務響應速度比較遲緩，2009年以后才逐漸開設政府信息查閱中心。而檔案館，在《條例》尚未頒布之前就以現行文件中心的形式為公眾提供政府現行文件的查閱服務。造成這種差異的因素包含多方面。首先，政府信息服務對公共圖書館來說是一個全新的領域，2008年以前公共圖書館基本上是游離于政府信息服務體系之外，與政府信息資源之間沒有必然的聯系;而檔案館則是其原有業務的拓展，從歷史淵源來看，檔案部門作為政府機構的重要組成部分，是國家政府文件的重要保存機構，檔案館的政府信息服務具有傳統上的優勢。其次，公共圖書館觀念相對的滯后，經驗也不足。許多人認為，政府信息服務不是公共圖書館的主流服務，導致在政府信息服務中消極應付。〔2〕其三，法規政策的影響。在《條例》頒布之前，我國尚未頒布信息公開方面的法律法規，公共圖書館開展政府信息服務無法可依。〔3〕

3．2 開展政府信息服務基礎設備比較

政府信息服務開展和完善需要有一定的基礎設備保障。檔案館和公共圖書館可充分利用原有設備為政府信息服務提供便利條件，二者服務的基礎設備具有相似性也有差異性。

表2 政府信息服務的基礎配置

從表2中可以看出，公共圖書館與檔案館都設有政府信息查閱室，并大部分都設在一樓，方便公眾到館查閱，但受到現實條件的限制，大部分的查閱室與其他的職能科室設在一起。公共圖書館的查閱室面積普遍大于檔案館，因為公共圖書館作為獨立的事業單位，用戶群體廣泛，人員流動大，原有館舍空間較大，而檔案館則是政府的一個內部機構或者是一個職能部門，傳統上主要是對內服務，館舍面積一般比較小。二者基本都提供復印服務，收費較合理，少部分提供免費的復印，檔案館在這方面優于公共圖書館。大部分的公共圖書館和檔案館都提供館內電腦查閱服務，而公共圖書館在配備的計算機數量明顯就比檔案館要多得多，因為很多公共圖書館都設有電子閱覽室，而檔案館在這方面就顯得比較的弱勢，約有1/3的檔案館不提供電腦查閱服務。現代信息社會是數字資源占據主導地位，公眾到館查閱政府信息有時不只是查閱紙本文件而更多的需要查閱網絡上的數字資源。基礎設施的配置上，公共圖書館原有的條件較好，優于檔案館，應該充分利用公共圖書館的先天硬件優勢，提供全面的政府信息服務。

3．3 開展政府信息服務的軟件配備比較

政府信息服務是個系統工程，不僅需要硬件上的保障，更重要的是要有健全的制度體系的維護和管理。

表3 館內政府信息服務相關制度對比

從表3中可以看出檔案館館內相關制度的建設和人員培訓要比公共圖書館更加積極和主動。調查對象中約有2/3以上的的公共圖書館和檔案館都制定館內管理制度和查閱規范，但在政府信息服務工作總結上，檔案館做的更加到位。在經費的支持上，二者基本上沒有政府專項經費的支持，絕大部分是政府一次性投入為主，后期維護和升級管理還是依靠本館的經費。這對于縣級館來說是個較大的壓力，雖然在政府信息公開初始階段表現的并不明顯，但隨著公開信息數量的增大以及公眾利用的增多，這種經費不足就會越發明顯。政府信息服務根本還要依賴于人，而公共圖書館和檔案館只有及少部分專職管理人員且缺乏培訓，其余都是兼職管理，原因是受到人員編制及觀念的限制。在我國這兩個機構的編制相對有限，特別是地市縣級以下的編制就更少，例如崇左市圖書館在編的人員只有5名，3名領導和2名館員。《條例》雖然規定了公共圖書館和檔案館作為法定政府信息查閱中心，但并沒有相關條款對人員的安排進行規定。政府公開信息的配送在同一個地區是一樣的，大部分都是由各個公開單位各自配送。沒有統一有效的配送制度是制約公共圖書館和檔案館獲取全面、及時、準確的政府信息最直接的因素，要提高政府信息服務水平必須建立政府公開信息配送的保障制度。

3．4 開展政府信息的分類與網絡服務比較

政府信息多種多樣，機構類別復雜，目前政府信息最基本的類型是紙質文件和電子文件，對信息的分類和組織主要也是圍繞這兩方面進行。

表4 政府信息分類與網絡組織

公共圖書館和檔案館接收的政府信息主要是紙質的文件，電子文件的配送比較隨意沒有強制要求，所以管理和分類主要是針對紙制文件，且基本上以“機構——年度——文號”的標準進行分類。顯然這種分類方式是比較簡單和粗放的，隨著政府信息公開范圍不斷擴大和增加，必然不利于查找和利用。政府信息服務更多是對文件內容的利用，公眾關注的焦點是對于主題的檢索和揭示，所以在文件的分類標準上應綜合運用主題法、分類法以及來源原則、事由原則等。由于機構性質的相對獨立性，國家投入的不足，地方公共圖書館難以單獨建立網站與網絡服務。相比之下，檔案館作為政府機構的一個職能部門其網站建設受到電子政務建設的推動，有一個基本的網站，但將電子文件掛到網上提供在線服務的也只占少數。有條件的公共圖書館或檔案可采取自建數據庫進行保存，部分放在網上提供利用，例如廣西圖書館，對電子文件建立專題數據庫，提供目錄檢索或鏈接服務。

3．5 開展政府信息服務利用狀況比較

自《條例》公開到現在，公共圖書館和檔案館對政府信息的服務已經開展四年，但到館查閱政府信息的人次普遍偏低。

表5 公眾利用現狀對比

從表5簡短的數據中折射出我國政府信息服務初始階段，公共圖書館和檔案館都面臨窘境，只有寥寥幾個查閱中心的利用狀況稍好，其他的都面臨著重復建設和資源浪費的問題。出現利用率偏低的原因包括:其一，政府公開的信息在政府網站上都有電子版，人們更多通過網絡查找所需的政府信息，而紙質文件的查找檢索非常不方便，很難找到自己真正需求的信息;其二，公眾對于查閱中心提供政府信息服務的具體內容并不了解，也不確定在那里能否獲取自己所需要的信息;其三，公眾有時并不了解自己真正需求的信息是哪些，而對于弱勢群體如老年人或殘疾人也沒有建立相關保障機制，造成很多利用上的不便;此外，目前提供可查閱的政府信息大多不貼近公眾的需求，更多的文件是各種行政命令、政策、人事任免等，涉及民生、公眾福利的很少。檔案館的利用率相對較高，主要是因為:傳統上，檔案館是保存政府文件的地方，在公眾心中形成固定的認識——政府信息就是在檔案館;公眾主要查閱與自己有關的資料，同時會涉及到與自己有關的檔案資料，這就形成較為固定的用戶群。

3．6 開展政府信息服務中的相互聯系性

公共圖書館和檔案館作為國家傳統的信息機構，在政府信息服務過程中具有各自優勢并存在互補性。

表6 在政府信息服務中的聯系度

從表6中可以看出在政府信息服務中，同類機構之間具有較好的聯系性，而公共圖書館和檔案館之間并沒有太多的關聯與交流。同類機構間聯系性主要是服務模式的互相學習，以及業務指導關系，而業務指導關系占主要部分。而公共圖書館和檔案館之間，在各自的行政體系中，各自為戰，互不了解對方的資源和建設狀況，更談不上資源的共建共享了。無論是公共圖書館還是檔案館開展的政府信息服務，都是對口性服務，只針對本地區政府或其所屬部門在其政府網站上主動公開的信息，對不同地區、上位地區、中央機構不同部門主動公開的政府信息，均無法提供綜合的查閱服務。〔4〕因此，需要構建公共圖書館和檔案館政府信息服務的共建共享模式，以應對有限存儲和無限需求之間的矛盾。

3．7 開展政府信息服務中面臨困境的認識比較

在調研過程中很多的機構都表示在政府信息服務過程中存在很多的問題(如表7)。

表7 對存在困境的認識

對比兩個機構存在的問題，基本是大同小異。在調研對象中絕大部分檔案館表示有問題的存在并且對問題的認識更加的深刻，其體現了對政府信息的服務意識，力求改進工作現狀，提出的問題具有針對性和普遍性。而有較多公共圖書館認為在工作中不存在任何問題，這表明在工作中缺乏認真和嚴謹的態度，對政府信息服務應付了事，缺乏思考和改進的精神。目前我國政府信息查閱中心的基礎設施建設，特別是經濟不發達的基層地區還很不完善，法律法規的建設還在不斷研究，沒有形成統一的文件報送機制，員工的管理和服務能力有待進一步提高，基礎設施和管理分類標準還需要不斷的完善。

4 基于實證比較的啟示

4．1 明確在政府信息服務中的不同定位

公共圖書館和檔案館共同作為政府信息服務的法定查閱中心，具有各自優勢，但又存在較大的差異，各自的基礎和起點并不相同。所以在政府信息服務體系中二者所處的地位和取得的效果也會有所不同。《條例》規定了二者都是作為政府信息公開的查閱中心，卻沒有明確各自的地位和服務的側重點。檔案館憑借其管理政府檔案文件的傳統優勢，在具體的服務過程中得到更多的社會認可，但我們不能因此否定公共圖書館在政府信息服務中的作用。公共圖書館是各種文獻資料利用服務的場所，是保存公共文化資源的重要場所，其提供的各類信息具有公共性非涉密性。公共圖書館擅長于對各類信息進行主題分類和組織，使信息形成合理有序的分布，便于各方面的查找和利用。政府公開的信息中有很多具有公共文化的性質，不涉及太多的國家機密，例如地方區域發展概況總結報告，以及具有普遍意義的各類政策法規等。公共圖書館應該重點建設這方面的政府文獻資料，使其成為圖書館的特色資源，成為長期可獲取的政府公共文獻資源。“政府信息資源的特色資源是信息資源中最具生命力的組成部分。”〔5〕因此公共圖書館應該突出地域特色的政府信息服務，以服務為主，保存為輔。

我國檔案館傳統上是國家法定的政府檔案文件保管單位，與政府具有很深的淵源，對政府信息的收集、整理、保管、鑒定和利用有一套完整的體制。隨著檔案信息公開利用服務的拓展，檔案服務將會不斷的人性化，檔案館保管的各類信息具有較高的原始記錄性和權威性。政府公開的信息中有很多的文件內容都可以作為各種社會活動的憑證，例如政府出臺的行業發展規范、條例、法規等。這類政府信息應該作為檔案館重點建設的資源，政府信息的完整性、準確性和永久保存是檔案館政府信息建設與服務的重點方向。公共圖書館和檔案館應該根據各自的優勢有所側重進行建設，便于公眾利用各類政府信息資源，突出優勢形成互補，達到資源優化配置。

4．2 加強查閱中心投入

我國經濟發展存在較大的不平衡性，各地區人們的信息意識，權利意識也不盡相同。在東部發達地區或省級公共圖書館和檔案館的查閱中心基礎建設都比較完備，也具有一定的服務群體。但在經濟較為落后的西部地區或者縣級的公共圖書館和檔案館，查閱中心面臨基礎設施和經費的困境，其服務群體也存在較大的變性，有些地方政府信息服務開展幾年時間尚未有公眾查閱的記錄，這種現狀不得不令我們反思。政府應該加大對地方查閱中心的各項投入，包括形成常規性的專項財政的支持，增加相關人員的編制，以保證專職人員的穩定，確保管理和服務的質量。同時加大對政府公開信息的宣傳，例如與新聞媒體的合作，并通過櫥窗、海報、展板等多種形式及時公布政府公開信息的性質內容及其基本用途等，不斷加強公眾的信息意識與權利意識，使政府信息資源得到更為充分的利用，實現信息轉化為經濟價值和社會價值。

4．3 完善培訓制度加強服務能力

培訓制度包含兩方面:一是對管理人員的政府信息知識及服務能力的培訓;二是對公眾信息意識、權利意識和信息檢索能力等信息素養的培訓和提高。

由于政府信息公開涉及面廣、內容復雜、形式多樣，要對其進行組織和利用還要對政府機構的職能和機構劃分有一定的知識。專業的人才隊伍是做好政府信息服務的關鍵，但目前從事該項工作的員工大部分都沒有政府信息服務的實際經驗和專業背景，限制了深層次的政府信息公開領域方面的服務。〔6〕由政府相關部門牽頭制定較為完善的培訓機制，形成穩定和持續的政府信息管理與服務的培訓體制，其費用應該大部分或全部由政府部門承擔。設置有圖情專業以及行政公共管理等專業的高校一般具有較好的師資力量和科研水平，是相關專業人才培養的重要基地，可依托有關高校，通過進修、交流、引進、成人教育、遠程教育等途徑，培養具有專業技能和知識的人才。〔7〕

我國公民的權利意識受到傳統因素的制約普遍不強，因受教育程度的不同，公眾對信息的檢索能力參差不齊。公共圖書館和檔案館作為政府信息公開的重要場所，其職責就不能僅僅提供紙質文件的查閱與利用，更關鍵的應該是對公眾進行相關的檢索能力的培訓和信息意識和權利意識的培養，特別是在網絡信息技術快速發展的現代社會，這種能力的培訓與服務對公眾來講是更為重要。

4．4 構建政府信息服務共建共享機制

檔案館開展政府信息服務先于公共圖書館，形成較為完整的政府信息管理和服務的制度體系，但檔案館難以脫離檔案局機關的性質，宣傳力度不夠，公眾進入檔案館尚有一定的心理障礙，查閱檔案也需要各種繁瑣的手續等。公共圖書館在政府信息服務中是一個全新的領域，一切從零開始，也被給予很大的期待。

公共圖書館和檔案館對信息資源的組織與管理都有各自較為成熟的規范，各具優勢。如今浩瀚的文獻信息中，任何一家機構都沒有能力和實力、也沒有必要去收藏世界上所有的文獻信息資源，共建共享將會是未來一段時間內政府信息服務的發展趨勢。〔8〕政府信息服務是公共圖書館和檔案館共同的業務活動，應該發揮各自優勢，建立相互之間的共建共享機制。以公開的政府信息為入口，為公眾提供橫向和縱向的相關文獻資源的推送服務，提供館際之間的服務，進而拓展公共圖書館和檔案館政府信息服務范圍。開發政府信息資源的復雜性需要公共圖書館和檔案館建立有效的共建共享機制，降低成本實現資源的優化配置，提高政府信息利用率和管理水平，形成公眾可以直接利用的、分類明確、主題分明的信息資源，而不再是一些堆砌的政府文件資料，使政府信息資源更好的轉化為社會和經濟效益。由政府主導建立綜合的政府信息公開統一服務平臺，提供一站式服務以此推動公共圖書館和檔案館政府信息服務的共建共享。目前“中國政府公開信息整合服務平臺”已經建成，廣西政府信息公開統一平臺 (http://xxgk．gxzf．gov．cn)正在建設，部分已經使用，該平臺中將各公開機構進行合理分類，并提供有效鏈接，分布較合理，便于公眾查找。將圖書館和檔案館納入到政府信息服務統一平臺的建設當中，使資源優勢和技術優勢相結合，順應公眾利用網絡的習慣，利用網絡服務的優勢，使公共圖書館和檔案館更好發揮各自的特色，資源共享，為公眾提供全方位的政府信息服務。

5 結語

檔案館和圖書館都把開展政府信息服務作為一項拓展自身業務、提升服務水平的工作。從實證結果看，檔案館在實踐方面做得更到位一些，但還需在服務深度及綜合利用方面進一步探討，公共圖書館在實踐中需要與檔案館合作，本著圖情檔一體化思想，通力合作協同發展。

1．朱紅燦，陳能華．基于《政府信息公開條例》的信息公開方式研究——政府網站、國家檔案館、公共圖書館的比較研究．圖書館學研究，2009(11):52－54

2．李靜．公共圖書館與檔案館政府信息公開服務的比較研究．圖書館論壇，2009(4):12－15

3．伍玉偉．政府信息公開服務:公共圖書館信息服務的新領域．江西圖書館學刊，2008(3):77－78

4．田建設．公共圖書館政府信息服務:個案調查與思考．情報資料工作，2008(4):27－30

5．呂潤宏．檔案館圖書館政府信息公開服務比較研究．檔案，2011(3):49－51

6．陳晞．公共圖書館深化政府信息服務的發展思考．圖書館雜志，2011(8):49－51

7．周吉，李丹．澳大利亞公共圖書館在政府信息公開制度中的作用．中國圖書館學報，2008(4):83－86

8．洪光宗，羅賢春．構建公共圖書館平臺的政府信息資源管理體系．圖書館學研究，2010(5):47－51