公交管理模式研究與建議——以佛山市為例

高 翠，池 璐

（交通運輸部規劃研究院，北京100028）

0 引言

如今的中國城市普遍面臨嚴重的交通擁堵和汽車尾氣污染問題，這引起了政府和民眾對以往發展方式的深刻反思。就交通來說，占用空間大、耗能高的“私人機動化”發展模式顯然不適合中國人口眾多、人均資源稀缺的國情，“公交優先”發展模式成為政府和交通主管部門在痛定思痛之后迫在眉睫的選擇。從廣義而言，公共交通包括城市公交、城鄉客運和城際客運，“公交優先”是指一切有利于公共交通優先發展的政策和措施。本文針對狹義上的公交——城市地面公交管理模式中的關鍵要素進行分析探討，并以佛山市為例詳細介紹了其公交管理模式的現狀、問題與對策建議，希望能夠理順公交服務供給與管理過程中政府、社會和公交企業三者之間的關系，為城市公交管理水平提升和服務質量改進提供參考和借鑒，為最終實現“公交優先”奠定良好的基礎。

1 公交管理相關要素分析

影響城市地面公交運營管理的關鍵因素有：公交服務供給模式、公交場站建管模式、公交票價與補貼機制、公交市場監督機制。

1.1 公交服務供給模式[1]

公交服務供給模式主要有公共壟斷、放松管制與競爭性招標三種形式。公共壟斷是指城市的公交服務主要由政府所有的公交公司提供。公共壟斷曾是世界上通行的公交服務供給模式，但存在效率較低、政企不分等弊端。放松管制是指政府對公交領域解除市場準入和價格的管制，使公交市場呈現自由競爭的狀態。放松管制有利于提高公交運營效率，但也存在惡性競爭和系統整合性差的缺點。

競爭性招標是介于公共壟斷和放松管制之間的公交服務供給模式，它結合了放松管制中政府財政負擔小和競爭高效，以及公共壟斷中體現社會公平和系統整合性好的優點：一方面利用進入市場前的事先競標來刺激公交運營者高效地提供服務、降低成本，從而減少政府的財政補貼；另一方面通過合約的形式規范公交運營者的經營行為，避免惡性競爭，并實現系統的有效整合。競爭性招標合約主要有總成本合約、凈成本合約、特許經營三種類型[2]。總成本合約的特征是運營公司使用自己的資產經營，而票款收入全部歸公交管理機構所有，運營公司提供服務的總費用由公交管理機構支付；公交管理機構負責線路規劃、票價制定、車輛規格管理，并監督運營公司上交所有票款收入。凈成本合約與總成本合約類似，不同的是票款全部收入歸運營公司所有，運營費用也由運營公司承擔；公交管理機構根據具體的線路盈虧情況，對不同的盈利和虧損的線路進行利潤收繳和補貼。特許經營與凈成本合約類似，只是在特許經營方式下運營商擁有更多的自主權，例如運營商可通過競標獲取某一片區域的公交經營權、以及可以參與部分線路及站點的規劃等。

公共壟斷、放松管制、競爭性招標三種不同的公交供給模式在運營效率、網絡效率、票價控制、負外部性控制、公共支出等各個方面有各自不同的表現，如表1所示。公共壟斷和放松管制的優缺點十分明顯，兩者在各項指標中的表現極端不平衡，因而難以成為有效的公交供給模式。競爭性招標的方式相對而言較為平衡，更為適用，其中總成本合約、凈成本合約和特許經營各有優缺點，可以針對不同的情況選擇采用。

表1 公交供給模式與政策目標的對應關系

1.2 公交場站建管模式

政府財政投資一直是公交場站建設資金的最主要、最穩定的來源，這是由其公益性所決定的。隨著政府建設資金短缺和公交場站不足的矛盾日益突出，部分城市采用BT 或者BOT 模式加快公交場站建設。政府財政投資或者BT、BOT 模式建設的公交場站產權最終一般由公交行政主管部門所有。在部分經濟發達城市，公交場站建設也成為企業投資的一個方向。企業投資建設的公交場站產權一般歸企業所有，并由企業自主經營。

公交場站運營管理模式主要有企業自用自管模式和“航空港”模式兩種[3]。企業自用自管模式即公交場站由公交運營企業建設或租用，并自行管理。自用自管模式最大的不足在于無法實現資源共享，造成部分場站資源過剩，而部分場站超負荷使用，同時對潛在的公交運營企業進入市場形成阻礙，不利于公交系統的整合。“航空港”模式以“一家管理、多家使用、站運分離”為實施理念，管理者不再由某一用戶單位承擔，打破了傳統管理中自己管理、自己使用的局限。“航空港”模式中場站管理方和公交運營企業各自對場站管理和公交運營負責，有利于圍繞自身的主業專注于專業化經營和管理，不斷提升各自的場站設施運營管理水平以及公交運營服務水平，同時也為潛在的市場進入者提供了公平競爭的基礎。

1.3 公交票價與補貼機制

公交票價的制定，基本出發點是在公交運營成本、物價水平、乘客的承受能力和財政補貼能力之間得到平衡。目前國內大部分城市公交票價制定缺乏科學決策過程，盲目推行單一的低票價政策，而沒有考慮政府的財政負擔能力、公交服務的商品屬性和市場經營性，這從很大程度上造成了目前公交服務水平低下、對中高收入人群缺乏吸引力的狀況。

筆者認為公交票價的制定過程應該如下：由獨立的第三方機構對不同公交線路的成本效益進行測算，在政府、公交企業、公眾三方參與，充分考慮政府財政補貼能力和公眾承受能力的基礎上制定票價，并經價格聽證會通過后實施；為了保證公交票價與社會物價水平相適應，還需要建立票價調整機制，由公交管理部門或企業提出調價需求和申請調價的理由（如政府財政負擔能力下降或者公交服務成本上漲等），第三方機構經調研核算確定調整后的公交票價，經價格聽證會通過后進行票價調整。為了滿足乘客的多樣化需求，增強公交服務對不同人群的吸引力，不同公交線路可以根據服務標準的不同進行差別化定價。

公交補貼與票價制定密不可分。對于線路補貼，應由獨立的第三方機構測算為保證公交企業合理利潤率應有的成本票價，若線路實際票價低于該成本票價，則差額部分應由政府財政補貼；若線路實際票價高于該成本票價（出于調節不同線路的需求等目的），則差額部分應由相應公交企業予以上繳，上繳金額用于交叉補貼其他虧損線路。對老年人、學生等弱勢群體的公交補貼應在社會保障體系中進行，由勞動保障部門將補貼打入相應人群的公交卡中，既保障該群體的出行權利又保證補貼用于公交出行[4]。對換乘優惠的補貼可根據換乘刷卡的次數發放。

首先，非法侵入計算機信息系統罪規定只要行為人非法侵入他人計算機系統即構成犯罪，而我國刑法第285條非法侵入計算機信息系統罪規定的是非法侵入特定的計算機系統。依照“法無明文規定不為罪”的刑法理論，即使上述侵入行為入侵其他系統，如入侵銀行金融系統造成了非常嚴重的后果，司法機關也不能以非法侵入計算機信息系統罪對犯罪分子定罪量刑，這就會給司法認定帶來麻煩，降低司法效率。在信息化時代，我國刑法對于侵入計算機系統的規定僅局限于特定領域，顯然已經不符合時代的潮流，而《公約》的相關規定則對于計算機系統進行了全面的保護。

1.4 公交市場監督機制

健全有效的市場監督機制是保證公交企業按照競爭性招標合同約定規范有序經營，為公眾提供安全經濟、優質高效的公交服務的有力手段。健全的市場監督機制包括以下幾方面內容。

（1）合理、明確的監督內容

公交市場監督的內容主要包括服務監督、票價監督和違規監督。服務監督的目的在于保證公交系統的安全、可靠、便捷、舒適、低耗，提高公交對出行者的吸引力，降低負外部性。票價監督的目的在于保證公交系統票價的合理性，平衡企業和公眾的利益。違規監督的目的在于避免公交企業的惡性競爭或壟斷等行為，保證公交市場規范有序。

（2）獨立的第三方監督機構

為了保證公交市場監督的公正合理有效性，應建立委托第三方機構對公交企業的經營行為和服務質量進行監督考核的制度。第三方機構在財務和機構性質上應當獨立于政府與公交企業之外，其對公交企業的監督考核結果應當公開透明，并受到政府、公交企業、公眾三方的監督，避免設租尋租、合謀逐利的行為產生。

（3）完善的評價考核體系

應制定一套針對公交企業市場行為的全面、系統、科學的評價指標體系和評估方法，做到科學評價、公正考核。評價指標體系應涵蓋服務質量、運營效果、社會效益、技術與消耗等方面內容，主要包括服務時間間隔、服務時間長短、行車準點性、車內環境的舒適度、車輛安全狀況、車輛技術等級、安全行車間隔里程等指標。由政府委托專門機構和專家學者根據情況選取評價指標、制定定量化標準、完善評價體系架構。完善后的評價指標體系應當出現在公交管理機構與公交企業簽訂的招投標合同內容中，并由政府委托獨立的第三方監督機構對公交企業的執行情況進行監督考核。

（4）規范的信息公開與公眾參與渠道

建立公交服務信息平臺，定期公布：各公交企業運營信息（包括運營線路、車輛數等）；不同線路的發車間隔、運營里程、票價、分類客流量、各項成本額、政府補貼額；第三方監督機構對不同公交企業和公交線路的評價考核結果；公交服務競爭性招標流程、要求和合同內容等。并為公眾提供對公交行政管理部門、第三方監督機構，以及各公交企業、線路、司乘人員進行評價和投訴建議的渠道。提高監管工作透明度，防止信息不對稱。

（5）有效的獎懲措施

結合評價考核體系，制定對公交企業的獎罰評定標準，對考核優秀的企業給予額外的獎勵，對考核不合格的企業處以罰金，對考核嚴重不合格的企業建立退出機制。可建立公交企業歷史考核結果數據庫，作為公交服務競爭性招標的重要參考依據。

2 佛山市現行公交管理模式

2.1 佛山市概況

佛山市位于廣東省中南部的珠江三角洲腹地，東倚廣州，南鄰港澳，全境總面積為38 488km2，大致呈“人”字形。佛山是廣東省第三大城市，交通便利，與廣州共享基礎設施、交通網絡等資源，實現產業聯動和功能互補，形成“廣佛同城”和區域一體化的發展格局。佛山下轄禪城、南海、順德、三水、高明五區。

2.2 佛山市公交供給模式變革與成效

佛山市公交供給模式經歷了公共壟斷、放松管制、競爭性招標三個階段。20 世紀90 年代中期以前只有佛山市公共交通有限公司一家國有公交運營企業承擔公交運營。1997 年開始在公交運營領域推行市場化改造，采用類似放松管制的公交服務供給模式，到2007 年底全市共有13 家民營或股份制公交企業開展競爭性公交營運。面對放松管制帶來的惡性競爭、系統整合性差、公交服務質量差、分擔率低等問題，2008 年開始，佛山市采用先試點后推廣的思路，探索采用新的公交服務供給模式。各個區根據自身的實際情況，引入了各自不盡相同的管理模式。其中，禪城區和順德區的公交服務供給模式相對于其他市轄區來說較為完善。這兩個區參考借鑒國外TC（Transport Community）管理模式，組成了由政府、第三方管理機構、公交企業共同組成的公交服務共同體。在共同體中政府通過制定政策和財政補貼手段發揮決策作用；第三方管理機構負責收取票款、對公交線網進行規劃、對公交企業進行服務監管、向公交企業支付購買服務費用；中標的公交企業負責按照合同要求提供公交服務。這種供給模式類似于競爭性招標中的總成本合約模式。

新一輪的公交管理改革取得了比較好的效果。從2007 年至2012 年，佛山市公交線路從246條增至近600條，全市公交分擔率和萬人公交車擁有量從改革前的7%和8.8 標臺/萬人提升至24.25%和16 標臺/萬人，公交投訴率比實施前降低60%以上，中心城區500m 半徑公交站點覆蓋率由實施前的87%提高至95%，公交IC 卡刷卡量從實施前的10%提高至90%左右。

2.3 佛山市公交場站建管模式

佛山市公交場站投資主體有政府、公交企業以及社會其他個人或組織，公交場站權屬根據投資主體不同也比較多樣化。2007 年全市首末站和樞紐站一共僅有74處（其中69處為租用或借用場地）；全市各類公交場站總計僅有115處[2]。2012年全市公交樞紐站、首末站達到406 處，停保場121處，其中大部分為政府所有或租用的社會場地，少部分為公交企業自有，具體如表2所示。投資主體的多樣化帶來了公交場站的快速增長，緩解了場站不足對公交發展的制約。

表2 佛山市公交場站保有情況（2012年）

2.4 佛山市公交票價與補貼機制

目前佛山市實行TC 管理模式的區域公交單次票價為投幣2元、刷卡1.4元、換乘刷卡0.7元，對老年人實行免費或半價優惠。TC 管理公司負責收取票款、根據運營里程向公交企業定期支付購買服務費用，并根據運載人次多少對購買服務費用給予獎勵增加或扣罰。

2.5 佛山市公交市場監督機制

在實行TC 管理模式的區域，由TC 管理公司負責對公交企業的服務質量進行考核。服務質量考核分為運營狀況、車輛狀況、司乘人員、公眾滿足度等四部分，并分別設置考核項目、評分標準、處罰獎勵標準。其中，運營狀況部分主要考察運營計劃執行情況、運營規定執行情況、數據上報情況、安全情況；車輛狀況部分主要考察車輛技術狀況、排放、車內衛生、車容車貌、車內設施設備、標志標牌等；司乘人員部分主要考察工作紀律、駕駛行為、服務行為；公眾滿意度部分將乘客投訴或表揚情況與對運營商的獎懲掛鉤。

3 佛山市公交管理模式存在的問題與改進建議[5]

作為中國沿海經濟發達、開放程度較高的城市，佛山市率先在全國引入了比較先進的TC 管理模式，這一舉措取得了比較好的效果，也為其他城市提供了很好的借鑒作用。但是在研究過程中也發現其公交管理模式還存在一些可以進一步優化改進的地方。

3.1 市級層面缺乏對公交系統的統籌協調

佛山全市共有21 個鎮和12 個街道辦事處。由于民營經濟發達，區、鎮（街）兩級的財力比較充裕，目前公交發展投入主要依靠區和鎮（街）兩級財政，導致全市以及區鎮之間的公交線網和線路缺乏統籌。未來需要增加市級層面對公交的投入，增強市級公交行政主管部門在全市公交線網規劃與線路布設中的統籌協調作用。

3.2 招投標競爭不夠充分

目前佛山市部分行政區由政府直接授權企業經營，實行公開招標的區域競標企業也基本為當地正在運營的公交企業，公交服務招投標階段的事先競爭不夠充分，達不到招投標激勵的預期效果。在今后應當規范招投標過程，放開市場，吸引外地的優秀公交企業公平參與佛山市公交服務，增強市場活力。

3.3 第三方監管機構缺乏獨立性

目前禪城和順德區公交服務共同體中的第三方管理機構——TC 管理公司的身份和運作機制還不是很合理，主要存在以下問題：（1）TC 管理公司的性質為國有獨資公司，其中順德區TC 管理公司管理層的主要人員身份為公務員，導致TC 管理公司本質上仍然屬于政府的延伸，不能起到獨立的第三方監管的作用。（2）TC 管理公司負責收取票款和用政府給的錢向公交企業支付購買服務費用，與政府和公交企業之間都存在微妙的利益關系，不利于公正地行使監督作用。（3）政府與TC管理公司之間缺乏明確的合同約定，各自的權責不清晰，造成在實際操作中政府往往認為TC 管理公司沒有很好地貫徹政府意圖，而企業則認為TC管理公司并沒有站在公正的立場上兼顧企業利益，經常跳過TC管理公司直接與政府溝通。

在今后，TC 管理公司應當去行政化，作為獨立的社會組織，利用自己的專業所長進行公交線網規劃、公交客流量調查、公交票價制定、公交補貼額測算以及公交服務質量考核等，通過項目合同明確與政府的權利義務關系，并收取項目承擔經費；應將收取公交票款和向公交企業支付購買服務費用的職能從TC 管理公司剝離，以便其更公正地行使公交監管職能。

3.4 公交場站資源缺乏共享

目前公交場站的使用管理主要還是采用企業自用自管模式，沒有形成“一家管理、多家使用、站運分離”的“航空港”模式，不利于場站資源共享、公交系統整合，以及公交服務競爭性招標的開展（受場站資源限制，潛在的競爭者不容易進入市場），需要進一步改進。

3.5 票價制定與補貼機制不夠合理

目前佛山市的票價與補貼機制還存在一定的問題，主要表現在以下兩方面。

（1）缺乏規范的票價制定機制。票價制定沒有經過獨立的第三方機構進行成本效益測算，缺乏政府、公交企業、公眾多方參與，并且沒有建立票價調整機制。

（2）政府支付給TC 管理公司和公交企業的費用混為一體，購買服務成本與補貼、獎懲不分，詳見本文3.3與3.6所述。

在今后，應該建立完善的公交票價制定與調整機制，根據公交線路、出行距離的不同建立差別化的票價體系；將票價制定機制與補貼機制相掛鉤，通過票價和票價與成本之間的差額補貼給予公交企業合理的利潤率，提高公交企業提升服務、增加客流量的動力；建議實行凈成本合約，由公交企業收取票款，政府根據第三方機構的測算結果直接向公交企業支付補貼金額，明確三方的責、權、利關系。

3.6 市場監管不到位

TC 管理模式下公交市場監督機制有了一定的進步，但還存在較多的問題，主要表現在：（1）監管不到位：例如存在公交企業不按規定發車，而在高峰時間少發車、低峰時間多發車，以降低成本的現象；（2）監管機制不夠公開透明：沒有建立規范的信息公開與公眾參與渠道，缺乏公眾對TC 管理公司的監督；（3）獎懲措施不合理：目前的獎懲措施與購買服務費用、補貼混為一體，對公交企業的權利和義務劃分不清楚。今后宜將由于政策性虧損的存在而應該發放給公交企業的補貼額，與根據對公交企業的監督考核結果而采取的獎懲措施區分開來；并建立與監督考核結果掛鉤的市場退出機制和用于公交服務競爭性招標的歷史考核結果數據庫，增強市場監督對公交企業的約束作用。

4 結語

公交管理是一項系統性的工作，涉及公交服務供給模式、公交場站建管模式、公交票價與補貼機制、市場監督機制等各方面的要素，關系到政府、社會、公交企業三方主體。本文結合佛山市的實際案例對上述要素進行了分析探討，力求厘清各相關要素，理順各方主體之間的關系，以實現良好的公交管理。當然，好的管理只是一個方面的因素，我國要實現公交優先，還需要從法制建設、路權優先、經濟手段、理念引導等方面做大量的工作，這些工作均需要進一步的研究支撐。

[1] 梁雪峰，王廣州，劉寶義，等.城市巴士交通規制政策的理論與實踐[M]. 哈爾濱：哈爾濱工業大學出版社，2007.

[2] 黃聰.加快佛山市公共交通發展的對策研究[D].廣州：華南理工大學，2009.

[3] 葉磊.關于后世博時期上海公交基礎設施運營管理模式的探討[J].福建建設科技，2012（4）：87-89.

[4] 何朝平.城市公共交通管理體制研究[D].西安：長安大學，2006.

[5] 王衡，李克平，孫劍.我國公共交通管理體制現狀研究及建議——借鑒國內外成功經驗進行實例研究[J].交通標準化，2007（11）：31-37.