城鄉公交一體化規劃的關鍵技術

王獻香

（同濟大學建筑設計研究院（集團）有限公司，上海200092）

0 引言

統籌城鄉客運發展是時代發展的必然性。加快城鎮化進程，打破城鄉二元結構，要求推進基本公共服務均等化，保障和引導城鄉協調發展。

統籌城鄉客運發展也是我國新型城鎮化發展的現實需要。1978—1990 年我國城鎮化水平從17.92%上升到26.41%，年均增長0.71 個百分點；1990—2004 年年均增長1.08 個百分點；2004—2013年年均增長1.3個百分點，2013年城鎮常住人口增加到7.3億人，城鎮化率提升到53.7%。隨著城市化進程的加速，將改變區域的空間結構和交通需求結構，交通系統首當其沖。城鄉之間、鄉鎮之間的聯系日益密切，人員之間的流動規模和范圍不斷擴大，帶來了客流量的與日俱增和客運出行特征變化，同時城鄉之間客流聯系形成明顯的交通走廊。公路客運特性具有運營性、票價高和不允許超載、未設置固定中途停靠站點等特性，因此在客運需求不斷加大的情況下，公路客運已經無法更好地滿足城鄉居民的出行需求。

隨著經濟快速發展，城鄉之間處于交通結構調整時期，出行方式趨向多樣化，出行機動化的需求日益增長，個體機動化交通方式正無時無刻地與公共交通進行激烈競爭。必須超前建立城鄉一體化的公交系統，引導交通結構和出行方式指向“公交優先”形成合理的交通出行結構。

1 城鄉公交一體化規劃思路

城鄉公交一體化規劃有利于整合城鄉客運交通資源，克服傳統城市與農村地區公共交通相對獨立、低效率高消耗的問題。城鄉客運一體化規劃需要政府部門和公交規劃者對公交系統重新認識和定位，從城鄉全局統籌考慮，建立適合我國城鄉需求的“大公交”體系。通過城鄉公共交通系統構建與自身良性發展，有利于充分突顯交通支撐和引導發展的作用，促進城鄉一體化的發展。

下面通過對城鄉公交一體化內涵、公路客運與城市公交的差異兩方面分析，提出城鄉公交一體化規劃的思路。

1.1 城鄉公交一體化內涵

城鄉公交一體化內涵主要表現在以下幾方面。

（1）城鄉公交一體化是一個漸進和逐步完善的發展過程，而不是結果。受社會經濟發展水平的影響，生產力的不同發展階段呈現出不同的發展程度，不同國家和地區發展程度也不同。

（2）城鄉公交一體化是雙向的，不是單方面的。并不是套用城間及城市的發展模式來發展農村，也不是農村公交化，而是兩者相互吸取有益于自身發展的積極因素，相互促進，協調發展的雙向演變過程。

（3）城鄉公交一體化發展并不是說最終達到城市和農村完全一樣，沒有差別，不應簡單地認為是縮小甚至是消滅城鄉差別的過程，而應是在具體實施過程中注重兩者內部以及兩者之間的有效銜接。

（4）城鄉公交一體化發展不單是道路、場站等基礎設施即硬件方面的一體化，還包括管理體制、運營機制、票價和補貼機制等軟件方面的一體化。

由此，必須擯棄對公交一體化概念的幾個片面認識：一個票價、一次直達、一家公司等。

1.2 公交和公路客運差異分析

公交和公路客運特征二元分割，其主要根源為管理主體不統一、生存環境不平等、規范管理條例不一致。公交與公路客運具體特征如表1所示。

表1 公交與公路客運特性分析[1]

（1）管理主體不統一[3]

原來許多地區公共交通和公路客運實行的是雙重管理體制，分別歸屬城建和交通兩個部門獨立管理。各自的經營范圍都有自己行業的規定，這也就導致相應的管理部門各自為政，未能形成兩者的協調發展。其中較為突出的表現就是公交客運和公路客運未能形成零公里無縫隙接駁系統，最直接表現為公路客運站無公交首末站用地。

（2）生存環境不平等

長期以來，公交客運和公路客運相關政策、待遇上的差別成為城鄉公交一體化建設的又一大障礙。其中市場準入和稅費制度是表現最為突出的兩個方面。如城市公交沒有使用交通部門修的公路，因而無須交養路費，但是公路客運車輛跨行在由交通部門建設、養護的公路上卻要繳納公路規費，而這些費用的支出必然會折算到公路客運的成本中，導致票價的抬高。同時，大部分城市公交則享有政府補貼，票價低，可提供公益性服務。

（3）規范管理條例不一致

有關公路客運和城市公交的法律法規是兩套法規、兩種規定。

車型：公路載客汽車不得超過核定的載客人數，但按照規定免票的兒童除外，在載客人數已滿的情況下，按照規定免票的兒童不得超過核定載客人數的10%；城市公共汽車及無軌電車按每人不小于0.125m2核定，其他城市客車按每人不小于0.15m2核定。

站點停靠：客運班車應當按照許可的線路、班次、站點運行，在規定的途經站點進站上下旅客，無正當理由不得改變行駛線路，不得站外上客或者沿途攬客。

補貼：公共交通為公益性，公路客運為運營性。國家政策提出加大城市公共交通的投入、建立低票價的補貼機制、認真落實燃油補助及其他各項補貼。

1.3 城鄉公交一體化規劃思路

根據對城鄉公交一體化的內涵、公交和公路客運差異的分析，提出城鄉公交一體化規劃的思路：

（1）構建城鄉一體樞紐體系[2]，客運場站布局優化和功能調整，實現樞紐組網、擴網功能；

（2）構建城鄉一體的公交線網結構，統籌城市公交與公路客運線路，以樞紐組織線網，達到網絡一體、資源共享；

（3）構建城鄉一體的公交票價體系，可兼顧城鄉差別；

（4）構建可持續的公交補貼機制，補貼對象明確，補貼力度適宜，公共財政資金使用透明和高效；

（5）構建城鄉一體的運營管理體制。

根據規劃思路（見圖1），實現城鄉公交一體化規劃的關鍵技術，包括：構建城鄉一體樞紐體系、城鄉一體的公交線網結構、城鄉一體的公交票價體系、可持續的公交補貼機制。

圖1 規劃思路

2 城鄉公交一體化規劃關鍵技術

2.1 構建城鄉一體樞紐體系

上文提到，公交客運和公路客運規劃不統一，設施不共享。

2009 年石家莊市，公交樞紐場站與客運樞紐處于規劃不統一、資源不共享階段，公交樞紐和客運樞紐無同站無縫換乘站點，但在南焦、白佛公交樞紐場站與客運樞紐結合設置，位于不同的場地。石家莊市公路客運站和公交客運站布局見圖2。

圖2 石家莊市公路客運站和公交客運站布局圖

2011 年，瑞安市公交首末站與城鄉巴士客運站各自發展，銜接不足。如安陽中心城區公交首末站無城鄉巴士經過；而客運站亦無公交線路始發，部分為公交中途停靠站。

實現城鄉公共交通一體化規劃后，現有公路客運站功能將發生轉化，市域內運營的公路客運全部轉化為公交，在城鄉公交樞紐場站規劃中，由于市域內實行城鄉公共交通一體化，原有公路客運站的布局、功能定位等都將發生變化。

（1）布局

原公路客運站站內包括站前廣場和長途客運站，而公交停靠站僅布設在客運站外。城鄉公交一體化后，公路客運站內包括城鄉公交樞紐和長途客運，實現了公共交通與公路客運的一體化銜接。具體如圖3所示。

圖3 城鄉公交一體化后公路客運站功能轉變圖

（2）功能定位

城鄉公共交通一體化后，客運站轉變為綜合或市域交通樞紐，主要服務城鄉公交和跨市域的公路客運。

義烏市已經實現城鄉公交一體化，中心城區公路客運站和城鄉公交銜接良好，如南方聯客運站，目前城市公交（5 條）、鄉鎮公交（23 條）和部分公路客運線路（32 條）位于同一客運站內，實現了無縫換乘。

考慮老城區用地緊張，公交樞紐場站用地缺乏，許多城市中心城區客運站開發非常成熟，在城市公路客運站外遷的機遇下，在《義烏市客運站場統籌規劃》中，提出中心城區客運站功能轉變為市域內公交樞紐，服務城市公交和鄉鎮公交。

2.2 構建城鄉一體線網結構

2.2.1 公共交通服務范圍

首先確定公共交通合適的服務范圍。德國公共交通的全稱是“公共的近距離客運交通”。其中近距離是指以城區中心為圓心，50km 為半徑的范圍以內的，或機動車車行時間1h 左右的短途出行。我國在公路運輸中，通常將運距為20～50km以內的稱為短途運輸。

因此50km 的駕駛行程距離，符合駕駛員生理和身體機能要求，因此確定50km 為半徑范圍的線路均為公共交通線路。

2.2.2 城鄉公共交通線網布局

（1）線網結構[4]

必須確立符合城鄉公共交通發展的線網結構體系。如2009 年義烏市城鄉公交線網結構為三級（城市公交、鄉鎮公交、農村支線），已經不適應城鄉一體化發展需要，也與義烏城市用地發展不相適應。根據城市公交和鄉鎮公交運行特征和服務功能，未來義烏市形成“一主兩副、八分區六組團”的空間布局，公交線路按服務區域劃分城區公交和農村支線兩級線網結構，其中：①城區公交：服務義烏市一主兩副區域的公交線路；②農村支線：服務義烏市農村地區與鎮街聯系的公交線路。

（2）線網布局模式

構建城鄉一體化線網結構，在《義烏市城鄉公交一體化規劃》中，提出城鄉公交線網布局模式為（見圖4）：

①客運走廊包括主城區內部客運走廊、主城區與現狀鄉鎮之間客運走廊；

②沿客流走廊設置快速公交或骨干公交，包括主城區至鄉鎮客運走廊；

③利用城鄉一體化公交樞紐，主城區公交線路、主城區與鄉鎮聯系公交線路，均可實現便利的換乘銜接。

圖4 義烏市城鄉公交系統規劃思路圖

在《瑞安市城鄉公共交通統籌發展規劃》中，提出城鄉公共交通規劃思路（見圖5）：

①實現客運站功能調整，配套建設公交首末站、樞紐站，實現“組網”和“擴網”功能；

②中心城區客運走廊布設快速公交，通過換乘樞紐，布設常規公交來擴大快速公交服務范圍；

③中心城區與各鄉鎮間走廊布干線公交，在各鄉鎮樞紐點，設置支線公交，服務鄉鎮與鄉鎮之間和鄉鎮內部的客流需求；

④陶山鎮、湖嶺鎮、高樓鎮、馬嶼鎮、塘下新區和江南新區與老城區的聯系，通過老城區外圍樞紐點進行轉換。

2.3 構建城鄉一體票價體系

以義烏市為例，分析如何制定城鄉一體化票價體系。

圖5 瑞安市城鄉公交系統規劃思路圖

2.3.1 票制與票價制定原則

（1）建立城鄉一體化的公交票價體系，城鄉全覆蓋。

（2）具有可持續性，兼顧經濟效益和社會效益，考慮企業經營成本和群眾承受能力，科學合理地核定公共交通票價。

①群眾：城鄉居民享受平等的票價待遇；

②企業：保證企業在提供所要求的公共交通服務水平時，能保證合理的利潤率；

③政府：為了實現公交公益性，保證企業合理的利潤率，政府需要對公交進行補貼，但不能因過低的票價給政府帶來沉重的經濟負擔。

（3）利于公交IC卡的普及推廣。

2.3.2 票制與票價制定方案

城鄉公交一體化改革后，義烏市城鄉客運線網結構由三級（城市公交、鄉鎮公交、農村支線）調整為兩級（城區公交、農村支線）；結合現狀票價、乘客出行平均每乘次費用，對兩級線網提出一票制和多級票制的票價方案：

（1）一票制：方案一1 元、方案二1.5 元、方案三2元；農村支線為一票制1元；

（2）分級票制：城區公交一票制和多級票制結合，線路長度低于15km 的，采取一票制；線路長度超過15km 的，采取多級票制，1 元起步，超過15km以后，每增加2.5km，遞增0.5元。

城區公交方案為一票制和分級票制的組合共形成六種票價方案。

2.3.3 票制與票價方案比較

上述六個票制票價方案中，城區公交票制分為：一票制和多級票制兩類；基準票價分為：1 元、1.5元和2元三類。票制和基準票價分類優缺點分析如表2、表3所示。

表2 城區公交一票制和多級票制優缺點分析

表3 城區公交三種基準票價優缺點分析

2.4 構建可持續的公交補貼機制

公交補貼機制以義烏市為案例，來進行研究。

2.4.1 城鄉客運補貼設置的原則

（1）公交提供的服務使廣大人民群眾滿意，同時對公交企業的財政補貼政府能夠承擔，經營企業在政府補貼情況下，能保持合理的利潤。

（2）財政補貼要考慮補貼內容和補貼效果，與成本控制、服務質量考核相結合，鼓勵和引導公交企業向環保型、集約型、智能型方向發展。

（3）提高企業運營服務的積極性，財政補貼要考慮企業合理利潤率。

2.4.2 城鄉客運政府補貼內容

城鄉客運政府補貼包括票價補貼、購買車輛補貼、額外補貼。

（1）票價補貼

①特殊票價優惠補貼：老年人、特殊殘疾人、學生減免票補貼；

②普通票價優惠補貼：普通IC 卡票價優惠補貼；

③換乘票價優惠補貼：乘客換乘時票價優惠補貼。

（2）購買車輛補貼

提高公交服務水平，新增公交車輛的補貼，為車輛購置價的20%。

（3）額外補貼

公交企業執行低票價政策、承擔政府指令性任務（如冷線新開線），會形成政策性虧損，通過該補貼，可保證企業3%利潤。

2.4.3 城鄉公交補貼測算方法

義烏市城鄉公交進行政府補貼時企業利潤、企業利潤率、政府補貼計算公式分別為：

企業利潤=運營收入+中央燃油補貼-企業標準成本

企業利潤率=企業利潤/企業標準成本

當企業利潤率＜3%時，由政府補貼補足：

政府補貼=（3%-企業利潤率）×企業標準成本

其中，企業標準成本由人工費用、燃料能源、車輛折舊、保養修理費、行車事故損失費、場站租賃費、管理費用（不含人工費）、財務費用、營業稅金及附加等九大項目構成；運營收入指公交企業所有收入，主要為公交客流票價收入。

2.4.4 公交企業運營收入測算

（1）公交客運需求

根據現狀公交客流，考慮義烏市人口、社會經濟發展和土地利用等綜合因素，保持現有票價不變，預測2014年為92萬乘次/日。考慮票價彈性系數為-0.075（彈性系數的制定主要參考國內部分，如北京、太原公交票價和客運量變化之間關系得到）。

（2）公交企業營運收入測算

根據客運需求量、各類乘客所占比例，計算在6種票價方案下企業營運收入情況。

2.4.5 公交企業標準成本測算

首先確定企業成本構成標準，企業成本構成標準是決定公交補貼的關鍵指標，通過合理界定公交企業成本范圍，政府部門將更好地監管公交企業的運營，有的放矢地給予補貼。

公交企業成本共包括9 個大項，即人工費用、燃料能源、車輛折舊、保養修理費、行車事故損失費、場站租賃費、管理費用（不含人工費）、財務費用、營業稅金及附加。

由于受到地域經濟發展、道路結構、地形地勢等諸多因素影響，國內尚無規范計算標準，相關數據為各類型車輛性能、根據義烏市實際情況、結合外地經驗，制定九類成本計算標準。

確定各項成本取值標準后，可得到城鄉公交企業成本測算公式，如表4所示。

表4 義烏市公交企業成本測算公式

對補貼測算時，因為涉及到財務方面的很多知識，筆者在多方了解和學習的情況下，利用Excel軟件建立了完整的計算補貼的模板。Excel中需要錄入的數據包括：企業標準成本，輸入信息為公交年運營車公里、公交車輛新增和更新情況、車輛分類及單車價格、人工費用。

利用該補貼測算模板，在票制票價和公交年度計劃變更時，也可以快速得到新方案下公交補貼數值。

3 結論

城鄉公交一體化規劃關鍵技術很多，本文以部分城市為案例，對建設城鄉一體樞紐體系、城鄉一體的公交線網結構、城鄉一體的公交票價體系、可持續的公交補貼機制四個關鍵技術進行了詳細的分析。這四項關鍵技術在項目規劃和實際實施中取得了良好的效果。

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[2] 潘艷輝，徐澤綿.城鄉公交一體化規劃方法研究[J].交通科技，2006（6）：104-106.

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