以服務營銷視角構建政府的公共服務新模式

李延松 姜文芹

（山東工商學院 山東 煙臺 264005）

中國正步入公共服務需求快速增長和利益關系深刻變化的重要時期，這一現實給政府擴大社會管理和公共服務職能提出了嚴峻的挑戰。所以，必須實現以公共服務為目標的政府轉型，而要順利地實現這一轉變，在公共服務市場化改革的今天，政府服務有必要引入市場營銷機制，借鑒和運用現代企業服務營銷的思維方式，構建當代政府公共服務運行的全新模式，以便于有效滿足老百姓日益增長的公共需求，提高政府管理的水平和績效，并更好地實現政府的作用與價值，實現社會的和諧共建。

一、建樹政府公共服務營銷理念——公眾即顧客

政府公共服務營銷就是指政府及其職能管理部門在處理社會公共事務的過程中，做到以公民需求為導向，借用企業營銷的理念、方式和方法，提供令社會大眾滿意的公共產品和服務的過程。在這個過程中，公眾就是政府的“顧客”或者“客戶”，并以納稅者身份享受政府服務，政府則以“企業”的身份向公民提供優質的適銷對路的公共產品。[1]現代營銷觀念強調：微觀企業的一切行為都要以市場需求為轉移，以顧客滿意為宗旨。在公共服務市場化的改革中，政府及其官員必須通過轉變觀念，一切以公眾顧客為中心，積極提供人性化、便利化符合公眾需求、令公眾滿意的服務。公眾作為公共服務的消費者和政府機構的顧客，他們會通過對服務方式和內容的選擇來影響政府機構的行為。因此政府在提供服務的過程中，通過建樹科學的營銷理念將產生以下積極效應：一是利于政府擺脫傳統觀念的束縛，從“政府本位”變為“公民本位”，樹立“以民為本”、“執政為民”的新時期行政價值觀，形成現代政府所應有的“公眾即顧客意識”。二是利于提升公共產品的品質，增加公共服務的種類，增強供給的針對性，降低公共服務成本。三是利于政府重視運用有效的信息手段加強日常溝通，減少與公眾之間的信息不對稱，建立起以公民“滿意度”為導向的政府績效測評體系。四是利于政府注重自身形象建設和傳播，以良好的形象爭取社會公眾最廣泛的擁護和支持[2][3]。

二、把握政府公共服務營銷環境——SWOT分析

任何企業或機構的營銷戰略與策略都是建立在對環境現狀的分析，以及對未來局勢把握的基礎上。1971年哈佛商學院的K.J.安德魯斯在其《公司戰略概念》一書中首次提出了SWOT環境因素的綜合分析方法，并逐漸得到廣泛認同。其中S（Strengths）和W（Weaknesses）指的是企業內部的優勢因素與劣勢因素；O（Opportunities）和T（Threats）是指企業外部的機會因素和威脅因素[4]。在西方宏觀經濟學的核心理論中，政府、企業和家庭往往被看作是三個平等的主體，它們既相互關聯而又有各自的運行規律[6]。可見，如果把政府視作一個獨立的社會經濟主體，引入SWOT法對公共產品的營銷環境進行分析也是必要和可行的。通過SWOT分析，政府可以很好地把握當地的公共市場環境狀況，并結合自身條件去制定和實施合適的公共服務營銷策略。例如，某地政府機構的SWOT分析框架（見圖1）：

圖1 SWOT分析框架

SWOT框架實則是政府在對環境掃描的基礎上，建立起的一個包含著各類內外關鍵要素的十字形圖表。利用這一圖表，政府的相關決策部門就可以對當地經濟與社會發展有著重大影響外部機會和威脅與政府自身存在的優勢和劣勢一一對應，從而為制定最佳的公共服務營銷戰略與策略提供準確可靠的依據。

三、準確進行公共服務營銷定位——STP戰略

我國正處于市場經濟的轉型期，公共服務市場化是大勢所趨，市場化必將導致競爭的激烈化，政府必須依據市場競爭要求的操作規范進行職能轉變，解決好政府的職能定位問題。從現代市場營銷的角度，解決定位問題應遵循STP戰略步驟，即目標市場營銷戰略（見圖2）。

政府是由多個任務不同的部門組成，而各個部門有著不同的職責分工，要做好本職工作，各職能部門在開展公共服務營銷之前，首先，要依據市場細分的要求，在對公共服務市場調查的基礎上，找到引起人們需求差異的諸多變量，如地理條件、收人水平、職業特征、風俗習慣等，并運用這些因素或變量將一定社會范圍的人們分成多個不同的利益群體。其次，根據機構部門的工作任務及職責目標選準所要服務的利益群體，即目標公眾顧客。最后，在分析了解目標顧客對本部門服務需求的基礎上，確定自己的服務定位，從而提供有特色的針對性強的公共產品或服務。只有這樣，公共服務才能有效滿足公眾的需求，政府服務才能真正體現“急老百姓之所急，想老百姓之所想”，做到“情為民系，利為民謀”，從而也才能適應當今競爭的公共市場環境。[5][6]STP戰略的實施也有利于政府抓住公共服務中的主要矛盾，發現關鍵問題，避免盲目性，增強服務的可行性及提高效率。

四、制定政府公共服務營銷策略——7P組合

服務好公眾永遠是政府工作的重中之重，也是政府存在的意義和價值體現。公共服務屬于服務性質的產品，政府要增強服務意識，提高服務水平，推動由管理型政府向服務型政府的轉變就需要制定和實施服務營銷策略。服務營銷策略由產品（Product）、價 格（Price）、渠 道（Place）、促 銷（Promotion）、人員（People）、有形展示（Physical evidence）和過程（Process）七個要素構成，即各個營銷策略要合理搭配有效組合，以最佳狀態服務于目標市場，簡稱為7P組合策略[7]。政府各部門必須針對自己的服務對象——目標公眾，并緊緊圍繞服務定位設計出合理的7P組合，以便在有效滿足社會、企業和公眾需求的同時，使政府自身的目標得以全面實現。

1.打造優質適用的公共服務產品策略

圖2 STP戰略步驟

政府的職能是服務而不是管制，打造優質的公共服務及產品是政府應盡的責任和義務，也是政府服務營銷富有成效的根本保證。因為在公共服務市場化的今天，政府不是唯一的提供者，而是還有許多的具有市場經驗的企業組織、非政府亦非企業的第三方組織，甚至是國外的更強大的競爭者參與到公共服務的提供過程中，這樣一來，公眾就會有著較大的選擇權和選擇空間，只有把公眾視為顧客，為公民打造優質的公共服務產品才能保證政府具有相對的競爭優勢。政府為公眾提供的服務及其產品包括的范圍廣，種類多，涉及諸如城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會政治、經濟、文化活動等提供政策制度保障，以及區域發展規劃等凡是與公眾現實與潛在需求相關的任何公共事物。政府在規劃打造公共服務的過程中要以適用為前提，以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。在對服務項目的設計和服務質量的規定中，一切服從于公眾的客觀需求出發，以公眾的滿意評價為準則，避免主觀臆斷而導致脫離公民的實際需求狀況去盲目超前或滯后，更不能帶有行政性和強制性色彩，要在保證服務質量的同時強調服務的針對性與實用性。

2.降低公眾享用公共服務成本的價格策略

公共服務價格是指政府有關部門制定的、公眾顧客在使用公共設施或接受公共服務過程中的費用付出和各種消耗。例如，過路過橋費、衛生清運費、公共設施維護費、服務手續費等等。政府提供服務不同于企業，不能以盈利為驅動，在制定“服務價格”時要首先體察民情，充分考慮地區經濟發展水平、公眾的實際支付能力、不同的利益群體狀況等合理確定服務收費標準，并制定相應的惠民政策和補貼辦法，保證低收入甚至無收入的困難階層也可以享受得起、享受得到政府的相關服務。政府培養忠誠顧客的最有效辦法就是盡力減低服務成本，使之趨近為零。通過廢除官僚主義，消除相互推諉、手續繁瑣、公文旅行等不良問題出現，實行政務公開、現場辦公、電子政務，以及完善聯合辦理機制等舉措是降低服務成本，減輕公眾負擔的有效途徑。

3.提高公眾接受服務便利性的渠道策略

政府必須通過一定的渠道方式，才能把開發出來的公共產品和服務送達目標公眾，發揮其價值效用。便利是服務的基本特質，因此，本著服務方便、快捷的原則，政府提供公共服務的渠道越短、越通暢越好。為此要求：一是政府在服務機構設置時盡量減少層級，追求扁平化的管理體制，以縮短服務流程、減少限制因素，避免中梗阻現象；二是注意根據公民的生活、工作環境和運動軌跡，設置和增加服務網點，并盡量化繁為簡，提供“一站式”服務；三是在服務人員和設施的安排上，要因地而異、因情而異配備服務力量，選派精煉、精干，業務熟練，能為老百姓著想，維護百姓利益的服務工作人員，以保證服務及時性和準確性，減少失誤和沖突。同時，還要推廣和踐行政府服務承諾制度。

4.實施與公眾有效溝通的促銷策略

促銷是一種有效的溝通和交流工具，如果沒有促銷，政府的許多服務便不會被人們認知和理解，甚至還有可能形同虛設。政府本著信息公開、公平、透明的原則，通過運用廣告、公關宣傳、人員說教等促銷活動，詳細介紹各類機構部門所提供的服務內容、服務程序和方式，以及工作職能、辦事規則、機構設置等，促使社會公眾了解政府的方針政策，認同政府的發展愿景，同時更好地接受政府的服務。另外，在解決社會發展某一階段出現的一些特殊問題時，政府通過建立健全有效的溝通渠道和機制，可以使社會公眾平穩順利地接受政府的主張，認可政府推出的公共產品，政府也能較好地樹立自身形象，提高社會公信力和美譽度，提高公眾顧客的忠誠度。

5.塑造人民心中公仆形象的人員策略

人員是指政府的各級官員或公務人員。服務根本上是一種人的行為和活動，因而人是服務產品的載體，服務即人。正如李嘉特.斯圖曾經所說：服務營銷中的4P就是人、人、人、還是人。著名經濟學家貝爾也把服務營銷比喻為：一種人與人之間的游戲。政府提供的各種服務是由各行各業的各類公務人員去具體實施的，他們既是公共服務的承擔者，也是政府形象的化身，官員的舉手投足、言行禮儀都直接影響著公眾對公共服務質量的感知，以及對政府形象和威信的評價。因此，政府各部門各級辦事人員必須把“為人民服務”作為最高的宗旨，廢棄傳統的“官本位”思想，克服權高位重的心態，樹立起“公眾即顧客”、“顧客是上帝”的觀念，由高高在上的“施令發號”者變為“俯首甘為孺子牛”的服務勞動者，真正把老百姓視作“衣食父母”，以不斷滿足公眾對公共服務需求為自己的價值追求，努力建立與人民群眾的魚水關系，從而才能取信于民，塑造出人民心目中的公仆形象。

6.傳達政府親民作風的有形展示策略

公共服務的非實體性，需要“化無形有形”，變公眾對政府服務的不可感知為相對可以感知。政府有形化策略就是對公共服務的一種包裝，它能作用于消費者的感官，并形成對政府服務或放松或緊張、或溫馨或畏懼、或高費或低費等的心理感知，從而引導著消費者做出是靠近還是遠離、是接受服務還是另覓他處的決策。所以，政府必須重視以親民的姿態打造公共服務機構的內外環境。一般地，政府外部環境由建筑規模、外觀設計、門牌門面、使用材料、外部照明、進出標記、車輛、停車場地、周圍景觀等實物要素構成；內部環境由內部的裝潢陳設、辦公裝備、材料和附屬品、內部標記、照明、空氣調節裝置等，以及名片、文具、單據、手冊、網頁等，還有員工的著裝言行、音容禮儀等一系列影響服務消費者感官的要素構成。政府要本著簡約實用、舒適便捷、現代明快的原則利用好好各種實物要素打造出一個溫馨怡人、整潔干凈的服務內外場景，堅決杜絕華而不實和奢侈浪費；要注意運用現代化的服務裝備提高服務效率和服務水平，讓公眾獲得充分的滿足感；要培養工作人員熱情大方、和藹可親的服務態度，塑造其高雅和極具親和力的服務形象，這在一定程度上還能優化服務硬件不足給顧客帶來的某些缺憾。

7.提升政府高質效服務的過程策略

過程是指服務機構為客戶提供或遞送服務產品的全過程，它由服務員工與顧客接觸的一系列“真實瞬間”構成，用戶只有身處服務過程之中才能接受和體驗到服務。所以，服務過程質量構成了服務產品整體質量的一個很重要的組成部分，再好的服務內容和服務技術產出也會被不良的遞送過程所破壞。比如，政府公務人員在接待群眾來訪時表情冷淡、缺乏耐心和愛心；執法過程態度粗暴、不清緣由；辦理業務節奏緩慢、拖延怠慢；遇到問題互相推諉不負責任等，都會導致公眾對政府服務質量的劣質評價。因而重視公共服務的運行過程管理對提高服務質量和績效至關重要。良好的服務過程首先源于政府的服務文化理念，由此，政府機構內部必須確立“服務至上”、“以人為本”的服務價值觀，在此基礎上建立健全民情洞察和反映機制、責任落實機制、投入保障機制、督查考評機制等有助于服務過程良性運行的機制體系。同時，要以本著激發市場活力為導向，探索服務扁平化管理體制，不斷推進制度創新，完善各類政策工具，確保公共服務提供過程中的人性化和高效率。

［1］D·奧斯本，T·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門［M］.上海：上海譯文出版社，1996.

［2］朱靜，政府營銷的價值分析與系統構建［J］.行政論壇，2009（5）.

［3］周艷.政府實施營銷戰略的思考［J］.消費導刊，2008（9）.

［4］于偉.陳永華.政府營銷公共產品的SWOT分析研究［J］.江蘇商論，2008（3）.

［5］韓峰.從營銷角度構建政府核心競爭力［J］.社科縱橫，2006（8）.

［6］劉薇.以政府營銷理念引導政府職能轉變［J］.長春教育學院學報，2008（4）.

［7］郭國慶.服務營銷管理［M］.北京：中國人民大學出版社，2010－11.