近年陜西農村城鎮化實踐樣態分析

司武林

（陜西師范大學政治經濟學院 陜西 西安 710119）

一、近年來年陜西農村城鎮化狀況

（一）城鎮建成區面積和城鎮規模擴大。城鎮化的首要標準是城鎮建成區面積，即通常所說的“鎮區”，它反映著公共基礎設施覆蓋狀況和城鎮規模，也直接決定城鎮對周圍村落的輻射能力。2001～2009年，陜西省農村城鎮建成區面積增加39.8平方公里，平均每個鎮僅擴大0.05平方公里。此后，陜西省《關于加快重點鎮建設推進全省縣域城鎮化的意見》提出，2012年107個重點鎮鎮區人口要達到260萬，面積要達到320平方公里。這種速度和規模都遠遠超過了前些年的總和，“重點鎮”遂成為帶動農村城鎮化的主力。

（二）鎮區人口和非農人口緩慢增加，帶動非農產業發展的能力逐漸提升。鎮區人口數量，反映城鎮對農村人口的吸引力。陜西的情況很不樂觀。1996年全國第一次農業普查數據顯示，相比于西北地區其他省份，陜西農村城鎮鎮區平均人口和非農人口數量均居末位。直到2007年，50%以上農村城鎮鎮區非農人口尚不足1000人。[1]2000～2009年10年間，全省建制鎮鎮區總人口增加12.8萬，增量不大，但實施“重點鎮”建設以來，已呈現加速趨勢。2010年全省農村城鎮非農人口占總人口的比例，已經提高到34.13%。[2]

（三）基礎設施和公共服務較快增長，但對鄉村人口的“拉力”不大。2006年陜西省第二次農村普查數據顯示，陜西農村有電力、通訊設施的鄉鎮比例在70%以上，有常規交通、廣電中轉站和實施集中供水的鄉鎮比例在50%以上，有醫療衛生機構的鄉鎮占到98.7%；有敬老院和垃圾處理設施的鄉鎮比例分別為22.6%和35.6%。但文化教育、公共綠地、生活污水處理設施等比例很低，均不足10%。[3]農村城鎮日常生活優勢不強，對鄉村人口的“拉力”不大。

（四）地域城鎮群初具規模，但城鎮體系互動尚待加強。經多年建設，陜西省三大地域間，農村城鎮群基本成型。截至2012年，關中地區共有8座城市和447座農村城鎮，其中，超大城市1座，大城市2座，形成了城鎮密集地帶。陜南農村城鎮增加到459個，其三座核心城市中，漢中、安康已均發展為中等城市，商洛為小城市；陜北的縣域城鎮也增加至228個，兩個核心城市，延安為中等城市，榆林為小城市。但因自然原因，地域差別仍較大，“2010年全省小城鎮密度為4.49個/1000km2；關中地區小城鎮分布密度是陜北地區的2.73倍，是陜南的1.42倍。”[2]全省城鎮體系互動尚待增強。

二、當前農村城鎮化的主要問題

2011年，筆者開展了陜西省縣域城鎮化專項調研，調查對象是經抽樣選擇的6個重點鎮。①這些重點鎮是陜西農村縣域城鎮的代表，從中可以反映制約農村城鎮化的主要問題。如無特別說明，下文的圖表數據均來自本次調研。

（一）要素聚集困難。城市化的第一個規律就是要素聚集，城市優勢也正是以此表現出來。農村城鎮化首先需要產業、人口、土地三個基本要素的聚集，但三者之間具有復雜的制約關系。如何拆解要素聚集中的連鎖制約，是首要問題。

1.非農產業發展需要人口聚集。鎮區人口密集才能形成消費和服務市場，但農民大多不愿意移居鎮區。“這是由于小城鎮不能為農民提供足夠的就業崗位和一定的工資水平，調查顯示，農村勞動力在城市的就業概率是小城鎮就業概率的4.59倍，小城鎮的就業概率僅為11.3%。”[4]非農產業發展因此受到制約。

2.非農產業發展還需要建設用地。非農產業發展也需要更多的建設用地。周圍村莊的耕地當然是首選，但又受制于國家對耕地的嚴格控制和農民的反對。近來很多地方嘗試以“土地置換”②解決問題，但其政治風險極大。目前，似乎是在用優惠政策緩解矛盾。2009年，陜西省就給予重點鎮建設用地優惠；2011年，對于新確定的31個重點示范鎮，又明確給予每鎮1000畝用地指標。權宜之計不能作為可持續發展的支撐，更不可能大范圍推廣，還需要探討科學機制。

3.人口集中又依賴城鎮的聚集能力。城鎮聚集能力取決于基礎設施、生活服務、就業程度等多個方面。這些方面聚集狀況不佳，人口聚集必然困難。2010年，陜西農村城鎮人口聚集指數為-1.54，在24個省份中排名第19位。[5]

綜上所述，在復雜多層土質條件下，不同結構特征的筒型基礎沉貫施工會體現出極其復雜的性態。如何準確預測筒型基礎下沉阻力和合理施加控制下沉力仍然是筒型基礎應用問題的研究熱點，尤其筒型基礎結構型式、尺寸效應和多層復雜土質條件下，筒內外土體滲透率變化規律、吸力施加對筒內土塞響應模式及土塞運動對臨界吸力的提高機理等研究對于筒型基礎施工安全性態控制起著核心作用。

（二）“凋零”的鄉村傳統。

在城鎮化大刀闊斧的一路前行中，中國傳統鄉村生活正悄無聲息地走向凋零。“中國的村莊有著幾千年歷史，形成了自己獨特的文化和品格。在城市化的趨勢下，如何兼顧農民對美好生活的需求和保存村落文化，是一個難題。”[6]城鎮化需要考慮現實發展，也需要認真思考其價值，尤其是傳統鄉村和鄉村生活的人文價值。

另外，我國的城鎮化中，農業活動往往被視為阻礙因素，這正是不少地方無所顧忌地減少耕地、削弱農業和驅趕農民的直接原因。這種曲解，已經使城鎮鄉村兩受其害。“無論是發達國家早期城鎮化的做法，還是發展中國家‘過度城鎮化’的實踐，其所以產生了一系列不良后果，一個重要的原因就在于把推進城鎮化看作是與農業經濟發展毫無關聯的過程，制造了農村經濟與城市經濟的二元對立。”[7]應該看到，農業產業化、農業技術革新，農業生態功能提升等，都將使城鎮化獲得持續支持，二者并不存在根本矛盾。

（三）新生代農民工帶來的不確定性。

近年來，“新生代”農民工問題驟顯，而核心問題正是他們的城鎮化。不同于其父輩，“新生代”農民工有諸多全新特點。首先，他們的鄉土記憶稀薄，對農村幾無留戀；其次，他們的城市向往強烈而堅定，努力要“做城里人”。數據表明，陜西農村外出務工人員中，30歲以下的已占51.4%，而縣內務工的僅23.7%，高達76.3%的人都屬異地務工。[2]而他們以后的遷移流向尚不確定。這為農村城鎮化埋下了極大的隱患。現在村落生活的人口，移居城鎮的愿望與可能性均相當微弱；如果新生代農民工及其子女始終不向縣域城鎮流動，那么縣域城鎮將面臨更危險的“空殼”狀態。近幾年的城鎮化相關制度改革，則加大了農村青年疏離農村的可能性。農村城鎮化“為了誰”？事關農村城鎮化的根本走向。

三、解決現存問題的措施

（一）以產業聚集吸引人口聚集

1.以“一村一品”的優勢吸引人口聚集。多年來，陜西的“一村一品”建設成效突出。據不完全統計，到2007年左右，陜西省達到“一村一品”標準的村已發展到1000多個，占全省農村總數的3.5%。[8]在實際發展中，“一村一品”也逐漸擴大為“一鄉一業”和“一縣一業”。2007到2009年間，陜西省已有“一鄉一業”建設鄉鎮329個，“一縣一業”建設縣區35個；主導產業從業農戶80多萬戶，從業人員200多萬。縣域城鎮應利用這種優勢壯大產業、吸引人口聚集。

（二）形成市場融資機制

多年來，人們已經取得共識：應該通過市場機制吸引民間資本進入，以彌補城鎮化資金的不足。我國大量民間資本投資無門的現象極為普遍。陜西也不例外。僅以居民存款為例，2000~2009年，全省城鄉居民儲蓄余額增加5209.5億元，年均增長17.2%；僅農業存款余額即增加424.3億元，年均增長25.6%。[9]但缺乏市場融資機制。如果機制建立，農村城鎮建設可以達到社會和個人的“雙贏”。

（三）科學定位“重點”

調查發現，當前重點鎮建設還有某些偏差，需要準確定位“重點”。

1.基礎設施建設應該與生活服務機構建設并重。多數重點鎮仍偏重硬件設施建設，生活服務機構明顯滯后。如，西安市戶縣××鎮的15項建設規劃中，與居民生活服務大體相關的僅4項，醫院、幼兒園、養老院、社區服務中心等生活服務機構都未列入。重點鎮居民滿意度最低的也恰恰是生活服務設施（見表1）。

表1 鎮區人口的滿意度

2.城鎮化制度改革的重點應定位于保障農民利益。陜西省推進縣域城鎮化的相關政策中，對戶籍、社會保障、農村土地處理等做了具體規定。主要內容是：在重點鎮實行“居民戶口”的一元化管理；鼓勵農民落戶鎮區后自愿退出宅基地或承包地，而完全享受城鎮低保、醫療、失業、工傷和生育保險等待遇。

圖1 重點鎮鎮區住戶戶口狀況（%）

圖2 退還耕地和宅基地的打算（人）

但在調查的六個重點鎮中，僅有一個鎮已實行居民戶口，占全部調查對象的11%（見圖1）。在本鎮務工3年以上的146人中，愿意落戶者僅66人，加上愿意落戶縣城的也才139人，僅占調查對象的45.6%。究其原因，在農村社會保障體系沒有充分建立的情況下，農民落戶重點鎮的待遇，還遠遠不如農村耕地、宅基地的保障更實惠。所以，他們可以在城鎮生活，但不會輕易退出農村（見圖2）。

以重點鎮建設為核心的縣域城鎮化，是對城鄉對接的有益探索，是現階段陜西農村發展最強勁的動力。當前，應該繼續注重完善城鎮功能，努力提升質量，積極探索陜西農村新型城鎮化的可持續發展機制。

注釋：

①這6個鎮分布于關中和陜南地區，以關中地區為主。抽樣時充分考慮了區位、經濟狀況、產業基礎等方面的差異，以體現其代表性。調查對象為鎮區從事非農活動的各類住戶。

②土地置換，其實就是讓農民集中到城鎮生活，農村的大量宅基地可以復墾為耕地，而與城鎮接壤的耕地則轉為建設用地。

［1］井水，王禮力.陜西省小城鎮發展研究［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2009（3）：74.

［2］陜西省統計局.陜西省第二次農業普查主要數據公報［EB/OL］.陜西統計局信息網.http：//www.sn.stats.gov.cn/news/qsgb/200861291833.htm，2008-6-12.

［3］黨興華、鄒華.陜西省小城鎮發展模式研究［J］.西安石油大學學報（社會科學版），2012（1）：23.

［4］肖莎.小城鎮發展戰略研究述要［J］.城市發展研究，2004（5）：24.

［5］徐曉勇，羅淳.中國小城鎮人口集聚能力的省際比較分析［J］.西北人口，2013（4）：4.

［6］鄧聿文.那些即將消失的村莊［EB/OL］.http：//hsb.hsw.cn/2010-08/21/content_7834036.htm，2010-8-21.

［7］王德勇，王悅華，李友華.農村城鎮化發展問題探索［M］.北京：中國農業出版社，2005：83.

［8］路高信，王俊清.陜西省實施一村一品工程的實踐與啟示［J］.陜西綜合經濟，2007（1）：24.

［9］郭秦川.金融機構存款快速增長的因素分析［EB/OL］.