建立購買檔案管理服務的監管體系

李海英

隨著經濟社會的不斷發展，政府購買社會服務已經成為一種趨勢，黨的十八屆三中全會提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。這無疑是在我國全面深化改革的戰略部署中的一項重要舉措。檔案工作也不例外，在全國檔案局館長會議上，楊冬權局長的講話中也提出，各級檔案部門要對全部事務進行研究，把可向社會購買的事務性管理服務，從由檔案工作人員進行，改為以購買服務的方式進行，積極穩妥推廣購買服務。

就北京而言，早在幾年前，就有一些機關、企事業單位因檔案人員、庫房緊張，技術缺乏等問題，就嘗試著將部分檔案的保管、整理、數字化等工作以有償服務的形式外包給社會上的檔案服務機構進行，并取得了比較好的效果，一方面解決了這些單位的難題，另一方面也減輕了檔案工作人員的工作強度。

在國外，政府購買社會服務已經被廣泛接受，被認為是一種提升社會服務質量與效率的途徑。且國外的商業性的檔案管理機構也非常普及，美國稱之為“文件中心”，英國稱“中間檔案館”，前蘇聯稱“機關聯合檔案館”，馬來西亞稱“文件服務中心”。它是一種獨立于機關之外，具有社會化、集約化和專業化為一身的半現行文件①管理機構，具有保管、服務和處置等職能。以文件中心的發源地美國為例，有兩種文件中心類型——政府文件中心和商業性文件中心。政府文件中心包括聯邦、州及以下級別政府文件中心，共有15個，是由聯邦政府建立的，為聯邦政府機構服務的非營利性機構，統一由美國國家檔案與文件署領導和管理，屬于聯邦檔案系統。商業性文件中心是由私人創辦的營利性機構，為工商企業提供現代化服務[1]。

而我國檔案社會服務機構均為商業性的服務機構，有政府建立的，也有私人創建的，它們的共同點：一是經營范圍不受限制，既為政府部門服務，也為社會各界服務；二是都是營利性的；三是建立的時間都不長。由政府創辦的檔案社會服務機構，一般是各省（市）檔案局（館）下面建立的檔案服務中心，由于規模小、數量有限不能滿足各級政府部門的需求。由私人創建的檔案社會服務機構雖具有一定的規模，但是起步晚，正在發展過程中。

正是由于上述檔案服務機構的特點，我國的檔案社會服務市場還只是處在起步階段，存在著一些問題，主要表現在：一是檔案服務的市場還是自發無序發展狀態，從事檔案服務機構和人員良莠不齊，既有國有的企業，也有民營的企業，既有設施設備較為完備、資金雄厚的大型企業，也有房無一間的皮包公司。從業人員也是既有檔案資深的人員，也有不具備檔案知識剛畢業的學生。二是檔案行政管理部門監管缺失。檔案管理的社會服務還沒有準入的門檻，有關檔案管理服務的業務規范、質量標準還沒有出臺，因此，致使檔案管理服務水平參差不齊。三是檔案社會服務機構發育不夠成熟，市場不夠活躍。現有的提供檔案管理服務的機構發展與需求還有一定距離，檔案服務機構發展比較緩慢，數量不多，實力不夠強，同時，一些檔案社會服務機構中專業人才緊缺，管理經驗不足，整體發展水平不高，加之提供檔案社會服務機構與需求增長之間的信息不夠暢通，造成市場不夠活躍。

由于檔案工作是一項重要的工作，它與其他服務性工作有所不同，它有一定的機密性。它保管的檔案記載著一個單位乃至國家的重要信息，其中有部分是涉密的或者是敏感的內容，在一個時期內是不易公開的。將檔案管理外包給檔案社會服務機構直接涉及的就是檔案實體和內容的安全，因此建立購買檔案管理服務的監管體系對其進行監管是必要的，更是必須的，這是毋庸置疑的。購買檔案管理服務的監管體系包括：檔案行政管理部門監管、行業學會的自律與監督、社會公眾和媒體等多方位的監督。

一、行政管理部門監管

“沒有規矩不成方圓”，沒有監管就不會有良好的秩序。在當今社會中，要使一件新生事物具有生命力，需要從監管的角度入手，將其納入法律規定的范圍之中，唯有如此，才能使其良性發展。并且在法治社會下的向社會購買檔案管理服務不應也不允許存在監管的“真空帶”，否則必然會使向社會購買檔案管理服務的創新活動以無序的結果告終。

作為政府管理檔案事務的職能部門檔案行政管理部門對向社會購買檔案管理服務進行監管具有義不容辭的職責，不能因將檔案管理服務交給檔案社會服務機構而免除相應的責任成為所謂的“甩手掌柜”。這就是說政府的責任并沒有因購買服務的行為而轉移，其仍需要就相關的服務承擔最終的責任。因此檔案行政管理部門要做到以下幾個方面：

（一）完善法律法規相關配套的規章制度

目前國家出臺了規范政府購買服務的法律《中華人民共和國政府采購法》，還有《合同法》、《招標投標法》、《預算法》以及一些相關的配套制度，作為檔案行業的要求還需要檔案行政管理部門出臺有關購買檔案管理服務的政策性、制度性的指導性規范文件，來發揮監管服務職能。首先，要明確向社會購買檔案管理服務的范圍，根據檔案管理工作的特點和要求，明確哪些服務可以買、哪些不能買，這是順利開展向社會購買檔案管理服務工作的前提和基礎，也是向社會購買檔案管理服務實踐的難點所在，要因地制宜研究制定向社會購買檔案管理服務指導性目錄，并向社會公布。指導性目錄中還應明確購買服務的禁止性要求，做到既要推動向社會購買檔案管理服務，也要確保檔案行政管理部門全面正確履行職能，防止將不適合社會力量承擔的檔案管理服務項目推向市場。其次，要提出向社會購買服務的市場準入制度，將檔案管理服務列為特許經營活動范圍內。目前國家已經把關乎國計民生的城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，列為特許經營的范圍了。而檔案工作是關乎一個單位乃至國家的安全，也應列為特許經營的范圍內。凡是要進行檔案管理服務的機構，除到工商局登記注冊外，還要到檔案行政管理部門審批、備案。再者，要建立備案制度。機關、企事業單位向社會購買檔案管理服務后，要向檔案行政管理部門備案。備案的內容包括服務項目、內容、期限，供應商名稱、地址等，作為檔案行政管理部門監管的依據之一。最后，要建立向社會購買檔案管理服務的風險評估與預警機制，在購買檔案管理服務的同時就要考慮好配套的監督與評估指標體系，預防可能出現的風險。endprint

（二）事中、事后監管

經過特許經營審核后的檔案服務機構，檔案行政管理部門要對其經營活動進行過程監管。監管的內容包括：一是監督檔案社會服務機構履行法定義務和合同規定的義務的情況；二是檔案社會服務機構服務的質量以及安全的情況；三是接受公眾對檔案社會服務機構的投訴，并對投訴進行分類、判斷，要求檔案社會服務機構改進；四是每年向上級主管部門提交年度監督檢查報告；五是在危及或者可能危及檔案安全等緊急情況下，臨時接管特許經營項目。這需要檔案行政管理部門要定期檢查，獲取相關信息，制定檔案管理服務的質量標準、業務規范等等，以確保監管落到實處。

二、行業學會的自律與監督

行業監督是通過集服務、自律、協調、監督，聯系企業與政府以及市場之間的橋梁、紐帶為一體的行業協會進行的，在國外稱之為第三方組織監督，是指獨立的第三方組織對檔案社會服務機構的是非曲直進行客觀的實事求是的監督、評估，它可以彌補檔案行政部門監管中的不足。它制定的評估標準具有相當強的科學性，是檔案社會服務機構進行科學管理的依據，從而促使檔案服務機構的行為更加規范，以此提升檔案社會服務機構的信譽。而我國現實條件下，行業協會或行業學會雖具有上述組織性質和職能，但是它們的公信力還不夠高。它們或多或少都與政府有著千絲萬縷的聯系，所以并不是純粹意義上的第三方組織。

目前檔案行業只是由檔案工作者和檔案管理及研究單位自愿聯合發起成立，是經社會團體登記管理機關核準登記的非營利性社會團體，即檔案學會。它同樣具有服務行業、行業自律、學術交流、協調監督、橋梁紐帶等作用。在當下還沒有其他社會團體組織的情況下，檔案學會應該擔當起行業監督的責任。

檔案學會可以通過自律職能和建立并實施服務質量評價體系來行使監督。首先，發揮自律職能，建立檔案行業的自律機制，制定和遵守有利于市場規范競爭的行規行約、會員守則，使行業會員加強自我約束，樹立良好的職業形象。其次，建立并實施服務質量的評估體系。建立檔案服務的評估體系，其中要有科學的質量評估標準和服務結果的評價標準及評估方法，還要引入專家、學者、民眾的建議，以確保結果的公正合理。同時，還要注重平時收集、整理并發布檔案服務機構的運作信息，定期運用收集到的信息和建立的評估體系對檔案社會服務機構的運作績效進行評估，向社會公布評估結果，以達到行業監督的目的。

三、社會公眾和媒體的監督

社會公眾監督是社會監督中最直接廣泛的形式之一，由于目前向社會購買檔案管理服務，一般是各單位，公民個人很少有這樣的需求，因此公眾對其關注度不是很高，只是業內人士對其有一定的關注度。但是隨著社會的發展，向社會購買檔案管理服務的活動會越來越得到公眾的關注、監督。公眾監督主要體現在：被服務者行使監督，利用者行使監督，社會公眾監督。

大眾媒體的監督在西方被視為除立法、司法和行政之外的“第四權力”，它是通過各種媒體對社會權利、公共政策、社會事態中的偏差行為進行披露，提出批評和建議，促使其向好的方向轉化的社會監督活動。它具有監督形式的公開性、監督范圍的廣泛性，傳播速度快、擴散方式多樣化等優點，可以起著不可或缺的監督作用。隨著向社會購買檔案管理服務的市場越來越活躍，媒體是不會放過對其監督。

注釋：

①半現行文件。根據文件周期理論，文件從其形成直至最后銷毀或作為檔案永久保存是一個完整的生命運動過程，在這個生命運動過程中，自然形成了文件的三種價值形態，從而使文件表現出三個階段性特征，即：文件的現行期、半現行期和非現行期。半現行文件是指文件內容針對的社會活動已經結束，文件現行期也隨之結束，現行價值消失的文件。它的主要用戶是文件形成單位。

參考文獻：

[1]黃霄羽.國外文件中心的發展歷史、特點與趨勢.中國檔案報，2010年6月17日第三版.

作者單位：北京市檔案局endprint