淺析我國城鎮(zhèn)化過程中存在的問題

城鎮(zhèn)化是新階段我國經濟社會發(fā)展的一條主線，已形成共識，但城鎮(zhèn)化過程中仍存在一些值得重視的問題。

一是對城鎮(zhèn)化的理解不夠深刻，對解決人口城鎮(zhèn)化滯后問題重視不夠。有一部分人將城鎮(zhèn)化理解為村莊的逐步消失，城市面積的逐步擴張，城市人口的不斷增長，也有一部分人認為城鎮(zhèn)化就是農民到城里當打工仔，當生產者，而不認為他們是要定居城市并成為城市中有尊嚴的一員。2002年以來，我國城市建成區(qū)面積由2.6萬平方公里左右，擴大到4萬多平方公里，擴大了50%以上。2000—2013年，城鎮(zhèn)面積增長幅度大大超過人口的增長幅度，城鎮(zhèn)的人口密度不升反降，每平方公里人口數(shù)量從8500人降到7700人。人口的城鎮(zhèn)化明顯滯后于土地的城鎮(zhèn)化。1978—2013年，我國城鎮(zhèn)人口從1.72億增加到7.1億，城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.57%。但是到2013年，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅有35%左右，還有相當多的農業(yè)轉移人口沒有真正融入城鎮(zhèn)，沒有在城市教育、醫(yī)療、社會保障、保障性住房等方面享受和城鎮(zhèn)居民相同的公共服務待遇。這樣下去，勢必阻礙城鎮(zhèn)化正常有序推進，制約城鎮(zhèn)化對擴大內需和結構升級的推動作用。

二是我國城鎮(zhèn)發(fā)展的空間布局不盡合理。1978—2013年，我國城市數(shù)量由193個增加到657個，小城鎮(zhèn)數(shù)量由2173個增加到19683個。我國初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎的多層次協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，但是各城鎮(zhèn)的空間分布和資源環(huán)境承載能力不匹配，不同規(guī)模和層級城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調。幾十年的改革開放，我國形成了長三角、珠三角和京津冀三大東部沿海城市群，有效帶動了東部地區(qū)快速發(fā)展，三大城市群以3%左右的國土面積集聚了13%左右的人口，創(chuàng)造了36%左右的國內生產總值，但是東部一些地區(qū)人口、土地、資源和生態(tài)環(huán)境的矛盾卻日益加劇，節(jié)能減排和污染治理的壓力巨大。中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力相對較強的地區(qū)也在逐步形成城市圈或城市群，如成渝城市群、長江中游城市群以及中原城市群等，但是總體質量不高、數(shù)量不足，帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力不強。我國的中小城市集聚產業(yè)和吸納人口的能力有待提高，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，大部分規(guī)模小，承載能力有限，一些發(fā)達地區(qū)的特大鎮(zhèn)財權和事權不匹配，急需改革完善。

三是大規(guī)模人口遷徙的城鎮(zhèn)化暴露很多弊端。我國歷史上形成的農業(yè)轉移人口目前仍以勞動力流動為主，而非舉家遷徙為主。2013年，舉家外出農民工為3279萬人，只占當年全國農民工總量的12.9%，這樣就導致每年的“春運”壓力巨大。2013年，跨省流動和遠離家鄉(xiāng)的打工人數(shù)達7473萬，占外出農民工總數(shù)的47.1%，其文化適應和融入也需要很長的時間。與此同時，年富力強的家人都去大城市打工了，家里留守兒童、留守婦女和留守老人等“三留守”人員又產生了一系列問題。這種給特大城市和大城市提供大量廉價勞動力的發(fā)展模式，再加之我國城鎮(zhèn)的等級化行政管理體制使得分配資源的權力集中在特大和大城市，中小城市和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設更難付諸實踐，必然加劇區(qū)域發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡?，F(xiàn)在一些積極承接沿海產業(yè)轉移的中西部產業(yè)園區(qū)和集聚區(qū)也開始面臨招工難和留工難的問題了。

四是城鎮(zhèn)化發(fā)展方式比較粗放，土地沒有發(fā)揮出節(jié)約集約效應。目前我國城市人均建設用地133平方米，超過國家規(guī)定的80—120平方米的標準。在農村人口大量減少的同時農村建設用地總量不減反增，2000—2013年我國農村人口減少了1.37億，但農村居民點用地卻從2.47億畝上升為2.77億畝。城鎮(zhèn)土地利用效率下降，呈現(xiàn)出了低密度化傾向。一些城市沒有考慮實際的產業(yè)和人口集聚能力，盲目建設大馬路、大廣場，現(xiàn)在全國出現(xiàn)建新區(qū)和新城的熱潮，很多冠以“開發(fā)區(qū)”、“工業(yè)園區(qū)”和“城市新區(qū)”的區(qū)域都有其名而無其實，很多三四線城市在沒有人口導入和產業(yè)集聚的前提下直接進行房地產大規(guī)模開發(fā)性質的造城運動，人為加快了城鎮(zhèn)化進程。這種“被城鎮(zhèn)化”蘊藏著很大的風險，一是由于市場供應難以有效消化，二是由于人口和產業(yè)集聚度太差或賣出去的房子人居環(huán)境和基礎設施配套太差而無人居住。過高的城鎮(zhèn)建設用地比例，也使資源環(huán)境的瓶頸制約與經濟社會發(fā)展的矛盾日益尖銳。土地的粗放使用也對嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全和生態(tài)安全構成威脅。

五是一些地方城鎮(zhèn)化和工業(yè)化沒有有效協(xié)調和同步發(fā)展，城鎮(zhèn)化的產業(yè)支撐不強。城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率比的世界平均水平是1.95，而我國2013年該比值為1.09，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，說明對城鎮(zhèn)化發(fā)展需要集聚人口考慮不夠。城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化創(chuàng)造供給，一些地方工業(yè)發(fā)展為了迎合城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，項目引進把關不嚴，耗能過高，污染嚴重，產品質量下降，對寶貴的土地資源沒有集約節(jié)約利用，資源環(huán)境的承載能力嚴重下降。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和服務業(yè)的發(fā)展沒有形成良性循環(huán)，人口城鎮(zhèn)化滯后導致需求拉力不強，服務業(yè)發(fā)展嚴重滯后。目前，發(fā)達國家服務業(yè)產值和就業(yè)比重大多在70%～80%以上，我國目前服務業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，服務業(yè)的發(fā)展?jié)摿皩Τ擎?zhèn)化的支撐作用亟待挖掘。特別是東部沿海地區(qū)面臨經濟結構調整和產業(yè)升級，急需大力發(fā)展多層次的服務業(yè)，滿足特大和大城市發(fā)展的各種不同需求。

六是一些城市承載力不強，城市病問題突出。幾十年的城市擴張使城市病現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。面對大城市高昂的房價和房租，很多農業(yè)轉移人口和低收入群體聚集在城市內部的棚戶區(qū)或城鄉(xiāng)結合部地帶，使目前我國在城鄉(xiāng)二元結構的同時又產生了城市內部二元結構的苗頭。許多大城市的空間形態(tài)都呈現(xiàn)以主城區(qū)為核心“攤大餅”方式向外蔓延，這導致“大城市病”問題突出。城市的規(guī)劃理念亟待創(chuàng)新，方法亟待完善。一些城市發(fā)展遠遠超過資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還、新賬又來”，人口、土地、資源、環(huán)境矛盾突出。拿交通擁堵來說，2013年，北京常住人口達2018.6萬人，擁有500萬輛左右的機動車，如何破解交通擁堵難題成為了各屆政府頭痛的事。又如水資源緊缺問題，全國650多座城市，有400多座城市缺水，l10座嚴重缺水。

七是城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)矛盾突出。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，以征地拆遷沖突、環(huán)境污染沖突和勞動爭議為主因的群體性事件時有發(fā)生。據統(tǒng)計，有一半左右的群體性事件由征地拆遷引發(fā)，環(huán)境污染和勞動爭議引發(fā)的群體性事件占30%左右，其他社會矛盾引發(fā)的群體性事件占20%左右。一些地方違背農民意愿“合村并居”“、遷村并點”、“合村并城”，強制農民“上樓”、“騰地”，村莊被強制征地用于城市擴張，地方對農民失地以后的長久就業(yè)保障和生活保障沒有足夠的考慮，對農民的補償沒有到位或征地拆遷過程中處理方式粗暴，損害了農民的利益，一些地方政府借城鎮(zhèn)化之名拼命賣地大力實施土地財政，數(shù)字上的城鎮(zhèn)化率就這樣上去了，部分地方的這種拔苗助長的城鎮(zhèn)化率就是導致群眾和政府的隔閡產生的根源，各種矛盾隱藏在這個過程中，稍有不慎就會激發(fā)矛盾釀成沖突甚至群體事件。僅2012年，全國共查處違法違規(guī)強制征地拆遷案件427件，有437人受到責任追究。

八是阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制改革緩慢。城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展需要破除很多體制機制壁壘，但是目前我國的戶籍管理制度、土地利用和管理制度、財稅和投融資體制、社會保障和就業(yè)制度等各項體制機制遇到的實際問題較多，改革進程總體較慢。戶籍制度是導致中國城鄉(xiāng)有別，城市內部戶籍人口和非戶籍人口有別的體制根源所在。我國從1959年開始實行戶籍管理制度至今已經50多年了，所有可以掛鉤的利益關系都已經固化，很多城市甚至一半以上的人口是非戶籍人口，地方財政要切出一塊來解決這些人的待遇問題并不是簡單的改革，而是利益關系的再分配，改革的難度和阻力很大。另外，我國許多城市的建設資金還主要依賴土地出讓金，尚未突破以土地換公共基礎設施的模式，但是“土地財政”不可持續(xù)，必須抓緊改革現(xiàn)有“土地財政”的形成機制，況且，我國宜居的土地只占陸地國土面積的19%，這一基本國情要求我們必須集約節(jié)約利用土地。土地利用和管理制度是否能夠積極探索和改革創(chuàng)新并獲得成效關系到城鎮(zhèn)化的未來是否健康有序發(fā)展。

歷史的經驗告訴我們，要推動未來新型城鎮(zhèn)化建設必須首先充分認識到上述城鎮(zhèn)化過程中存在的問題和矛盾，充分認識到我國主要依靠高投入、高消耗、高排放、低效率的城市經濟發(fā)展模式和城市規(guī)模擴張模式越來越受到資源環(huán)境的瓶頸制約，充分認識到我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的勞動力成本和資金成本呈上升趨勢，主要依靠低成本快速擴張的城鎮(zhèn)化模式將難以為繼，未來的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展必須高度重視人的城鎮(zhèn)化，發(fā)展方式必須由粗放向集約轉變，由外延擴張向內涵提升轉變，走質量和速度并重的轉型發(fā)展之路。

現(xiàn)實的發(fā)展要求我們，未來的新型城鎮(zhèn)化建設必須要有序推進農業(yè)轉移人口市民化，加快推動城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋；優(yōu)化城市空間布局，完善城鎮(zhèn)間交通網絡體系，促進新城新區(qū)健康發(fā)展，科學規(guī)劃布局城市群；高度重視中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群協(xié)調發(fā)展；改革阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的各類體制機制障礙，特別是要加快土地確權，改革土地利用和管理制度，提高土地節(jié)約集約利用水平，促進城鎮(zhèn)建設資金來源多元化；生態(tài)文明建設將始終與城鎮(zhèn)化進程相伴；努力走一條城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。