對社區矯正漏管的檢察監督

[案例一]2012年1月，北京市石景山區人民檢察院監所檢察處收到上海市某監獄寄來的罪犯秦某某假釋材料轉遞函、假釋證明書、假釋裁定書、假釋人員通知書、出監鑒定表、刑事判決書、刑事裁定書（二審）等材料。監所檢察處隨即向本區司法局核實罪犯秦某某的相關情況，發現區司法局未收到秦某某被假釋的相關法律文書，也未接到秦某某被假釋及出監情況的通知。經與本區公安分局聯系，發現該分局某派出所在收到上海市某監獄寄送的相關法律文書及接收秦某某后，未將該情況及時告知區司法局和檢察院監所檢察處，致使假釋罪犯秦某某未被列入司法行政機關的社區矯正對象，脫離司法行政機關監管100余天。

[案例二]2012年2月，石景山區人民檢察院監所檢察處收到了廣東省某人民檢察院送交的關于徐某某暫予監外執行決定書和監外執行罪犯出所告知表。經認真審查，監所檢察處認為，罪犯徐某某所患疾病屬于《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》第6條所述范圍，需要保外就醫，提請及批準程序正確合法。但在向司法局核實徐某某的相關情況時，發現本區司法局并不知曉徐某某被暫予監外執行的情況。經調查發現：原執行機關廣東省某看守所僅將徐某某的判決書、裁定書、暫予監外執行決定書、執行通知書等法律文書送達徐某某居住地的派出所，沒有送達徐某某居住地的司法行政機關，也未同時抄送檢察院；派出所在收到看守所寄送的相關法律文書及接收徐某某后，也未將該情況及時告知區司法局和檢察院監所檢察處，致使暫予監外執行罪犯徐某某脫離司法行政機關監管100余天。

上述兩個類案主要涉及兩個問題：（1）社區矯正罪犯被公安機關接收并登記在冊，但未被司法行政機關列入社區矯正對象，是否屬于漏管？（2）如果屬于漏管，檢察機關如何對這一行為開展法律監督？即如何確定本案的責任主體？下文針對這兩個問題分別展開論述。

一、兩案是否屬于漏管的判定

針對兩案是否屬于漏管存在兩種觀點：第一種觀點認為，既然社區矯正罪犯被公安機關接收并登記在冊，就說明罪犯已經被列入公安機關的監管范圍，且在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區矯正制度之前，公安機關是法定的監外執行機關。因此，本案情形不屬于漏管。第二種觀點認為，北京市自2003年開展社區矯正試點工作后，對于監外罪犯一直是公安機關和司法行政機關雙重監管，且主要矯正工作也是由司法行政機關負責。因此本案中僅由公安機關監管，可以認為是漏管。

我們同意第二種觀點。關于漏管的界定，在2007年開展的中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部核查糾正監外執行罪犯脫管、漏管專項行動中，中央政法五部門有關職能部門研究確定：所謂漏管，是指監外執行罪犯因有關單位交付執行環節脫節或相關法律文書送達不到位，導致居住地公安機關對該罪犯沒有列管。[1]這個界定意見，是在公安機關作為監外執行機關的前提下確定的，但對于北京地區來說，漏管的界定應該更為嚴格。北京市作為全國首批試點省（市）之一，從2003年起就開展了社區矯正的試點工作，對監外執行罪犯實行公安機關和司法行政機關雙重管理的工作模式也實踐了近十年，且主要矯正管理工作越來越多地由司法行政機關的社區矯正部門負責。根據《北京市公安局執法大綱》第12章第7部分第1節第2條的規定：“社區民警在接到外省市人民法院、外省市公安機關寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權利、暫予監外執行罪犯的法律文書和有關手續，或者外省市監獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續剝奪政治權利罪犯的法律文書和有關手續后，應及時將復印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報到接受社區矯正。”因此，即使本案中《社區矯正實施辦法》尚未實施，在北京，居住地司法所未對監外執行罪犯列管也應該屬于漏管情況。此外，本案中兩名罪犯居住地社區矯正部門在《社區矯正實施辦法》于2012年3月1日實施以后，仍然沒有接收到兩名罪犯的法律文書或相關情況說明，并未對其列管，也是漏管的確證。

二、相關單位的責任確定

（一）關于原執行單位的責任問題

上述兩則案例中原執行單位上海市某監獄和廣東省某看守所均未將監外執行罪犯情況通知其居住地的縣級司法行政機關，也未向其寄送相關法律文書，該行為是否違法？

2012年1月10日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發實施的《社區矯正實施辦法》第5條規定：“對于適用社區矯正的罪犯，人民法院、公安機關、監獄應當核實其居住地，在向其宣判時或者在其離開監所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關報到的時間期限以及逾期報到的后果，并通知居住地縣級司法行政機關；在判決、裁定生效起3個工作日內，送達判決書、裁定書、決定書、執行通知書、假釋證明書等法律文書，同時抄送其居住地縣級人民檢察院和公安機關。”然而《社區矯正實施辦法》自2012年3月1日起施行，生效時間發生在兩則案例之后，因而不能追溯適用。在《刑法修正案（八）》和《刑事訴訟法》確立社區矯正制度之前，監外執行主要由公安基層派出所負責，相關法律規定也僅要求法院、監獄、看守所應向執行地公安機關送達監外執行罪犯有關法律文書或者送達的法律文書，并不要求向執行地司法行政機關送達。所以，本文中原執行單位上海市某監獄和廣東省某看守所均未將監外執行罪犯相關法律文書送達其居住地的縣級司法行政機關的行為并不違法。

但是，廣東省某看守所同時還未將監外執行罪犯徐某某的相關法律文書抄送檢察院監所檢察處。依據2009年中央社會治安綜合治理委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合出臺的《關于加強和規范監外執行工作的意見》，監獄管理機關、公安機關決定罪犯暫予監外執行的，交付執行的監獄、看守所應當將罪犯押送至居住地，與罪犯居住地縣級公安機關辦理移交手續，并將暫予監外執行決定書等法律文書抄送罪犯居住地縣級公安機關主管部門、縣級人民檢察院監所檢察部門。廣東省某看守所的上述行為違反了上述規定，屬于違法行為。

（二）關于公安機關的責任問題

監外執行的責任主體發生變更后，原責任主體（公安機關）是否應當將先前掌握的罪犯的法律文書和相關情況告知其后的責任主體（司法行政機關）？即該區公安分局的派出所在收到監獄和看守所移送的社區矯正人員的相關法律文書和接收社區矯正人員后，未將收到的法律文書和已接收社區矯正人員的情況及時告知該區司法局和區人民檢察院監所處的行為是否違法？

對此，我國《刑事訴訟法》等法律沒有明文規定。《人民檢察院監外執行檢察辦法》也僅規定檢察機關交付執行檢察的方法有“向執行地公安機關了解核查監外執行罪犯的有關法律文書送達以及監外執行罪犯報到等情況”，并未規定執行地公安機關必須將監外執行罪犯的有關法律文書及其報到情況主動告知檢察院。因此，在兩案中檢察院監所檢察處前往派出所調查情況時，其工作人員也均以公安機關沒有義務將監外執行罪犯情況主動告知司法局和檢察院監所檢察處為理由推卸責任。但是，從法律變動導致責任變動的角度來說，公安機關對監外執行人員雖不再負有監管職責，但仍應當將先前掌握的兩名罪犯的法律文書和相關情況告知其后的責任主體——司法行政機關。更何況北京市從2003年起就開展了社區矯正的試點工作，前一部門告知其后監管部門罪犯基本情況至今已經有近十年的工作實踐。幸好這一要求在《北京市公安局執法大綱》第12章第7部分第1節第2條得到了體現：“社區民警在接到外省市人民法院、外省市公安機關寄送的被判處管制、宣告緩刑、單處剝奪政治權利、暫予監外執行罪犯的法律文書和有關手續，或者外省市監獄（未成年犯管教所）、看守所寄送的假釋和刑滿釋放后繼續剝奪政治權利罪犯的法律文書和有關手續后，應及時將復印件移送罪犯居住地的司法所，并督促罪犯到司法所報到接受社區矯正。”本案中公安機關派出所違反了該條規定。

三、對兩案的檢察監督

針對所發現的問題，石景山區人民檢察院監所檢察處迅速時與上海市某監獄、廣東省某人民檢察院及區司法局等有關部門取得聯系，了解詢問相關情況，就出現的問題進行分析研究，并在調查核實的基礎上，對有關單位不按照相關規定履行職責的行為及時提出了口頭糾正建議。同時監所檢察處在第一時間查找落實矯正對象并進行談話、完善有關法律手續，隨后向北京市人民檢察院監所檢察處匯報情況和備案。經主管部門同意后，依程序履行監所檢察監督職能，向上海市某監獄及廣東省某人民檢察院發出了糾正違法通知書，向有關職能部門發出檢察建議。最后，石景山區人民檢察院聯合石景山區公檢法司等職能部門，共同召開聯席會，完善機制，防止類似問題的再次出現。通過幾項舉措并舉，很好地消除了因此可能造成的隱患。

四、經驗小結

石景山區人民檢察院監所檢察處多年來不斷規范監外社區矯正檢察監督工作機制，在實踐中逐步確立了“文書統一收發——承辦人逐份審查文書并形成書面報告——處長和主管檢察長兩級審批”的監外法律文書審查模式。該模式的優勢在于：

一是把好“進口關”。由處室內勤統一收發外單位來信，并根據來信文件內容分類登記，將其中的監外檢察法律文書轉發給監外檢察承辦人，并要求其在登記簿上簽署收件人和收件日期，一方面保證外單位寄送的法律文書集中統一地被監所檢察處接收，避免遺漏丟失及責任推諉，另一方面也督促監外檢察承辦人簽收即負責，在法律要求的時限內完成審查。

二是把好“審查關”。為了讓監外檢察落于實處，有底可查，石景山區人民檢察院監所檢察處改變了以前對監外法律文書的形式審查，要求監外檢察承辦人對收到的每份監外法律文書經認真審查后均形成書面審查報告，將審查經過和結果落于紙面。該工作方法一方面讓監外檢察工作量由抽象變具體，例如收到監獄寄發的“假釋人員通知書”后，首先與區司法局聯系，了解該名假釋人員是否在規定時間內前往區司法局報到，其次通過刑事判決書、假釋裁定書和罪犯出監鑒定表等材料審查其是否符合假釋條件，此外還要審查監獄寄送法律文書是否及時齊全、社區矯正機構是否及時接收假釋罪犯并安排矯正工作等，使每項審查都有據可查，將監外檢察的過程詳細地體現出來；另一方面通過書面審查報告的形式也端正了監外檢察承辦人的工作態度，摒棄以前簡單審查敷衍了事的態度，避免了由于對法律文書審查不認真引起的疏漏。

三是把好“審批關”。承辦人完成了基礎的審查工作后，將審查過程及相關問題形成書面報告交由處長審批，處長再層報主管檢察長審批。兩級審批制度一方面保證主管領導能夠及時全面地了解到監外審查各案具體情況，對于一些承辦人沒有深入審查的問題在有需要時指示承辦人補充審查，提高審查的監督實效；另一方面對于承辦人在審查過程中遇到的難點問題，特別是需外單位協助調查的問題，能及時給予協調解決。

四是把好“責任關”。結合以往工作經驗，我們認為：能否做到對本職工作高度負責，認真履行好檢察監督職責，將直接影響到社區矯正工作質量。若能以積極主動的工作態度，經常深入社區開展監督檢察，就能夠及時發現問題并加以糾正。相反，若以消極被動的工作態度走走過場，讓檢察監督局限于表面，就容易出現監督上的形式主義。在此建議：針對監獄或法院送達的法律文書和矯正材料出現有時找不到人的情況，建議監獄或法院除標明住址外，將其本人或親屬的聯系電話標明，以便于查找；針對外省、市法院判決裁定后的京籍人員不能及時接收問題，建議公安機關收到服刑人員釋放的法律文書后，及時將法律文書復印后轉交司法所，并教育出監的社區服刑人員及時到司法所報到接受矯正。針對當前普遍存在的社區矯正工作人員對社區矯正工作重要性認識不足的問題，加強對社區矯正工作人員的業務培訓，提高業務能力和水平，提升執法隊伍的整體素質。針對公檢法司各職能部門信息溝通不順暢的問題，要加強相互間的配合，做到信息溝通及時到位。

社區矯正工作是一項長期復雜的系統工程。推進社區矯正工作的發展，需要各相關部門的合力。作為檢察機關要正視法律監督者的角色，充分發揮監督職能，在實踐中不斷探索，總結經驗，使之更加完善。

注釋：

[1]白泉民主編：《監所檢察“四個辦法”》，中國檢察出版社2008年版，第231頁。