太湖流域規(guī)劃歷程與管理機構(gòu)組建

太湖是我國五大淡水湖之一，流域面積3.69萬平方公里，地跨江蘇、浙江、安徽省和上海市，其中江蘇省占52.6%，浙江省占32.8%，上海市占14.0%，安徽省占0.6%。太湖流域是我國產(chǎn)業(yè)最集中，經(jīng)濟、文化最發(fā)達(dá)的區(qū)域之一。太湖流域治水的歷史綿延3000年之久，流域的興衰與治水息息相關(guān)。

翻開歷史記錄，太湖流域管理機構(gòu)是伴隨著太湖治理需求和流域規(guī)劃的編制而產(chǎn)生的。太湖要治理好，必須要有一個統(tǒng)一的流域規(guī)劃，而正是為了達(dá)成一致共識，規(guī)劃經(jīng)歷了艱辛和曲折不易的過程。今天，當(dāng)我們談起太湖流域管理機構(gòu)這一話題時，就不得不提規(guī)劃編制工作的始末。流域機構(gòu)建立的必要性及其重要意義無不隱含在流域規(guī)劃編制、論證、協(xié)調(diào)過程的方方面面，流域規(guī)劃一步步走向協(xié)調(diào)成功，促成了流域管理機構(gòu)的建立，而機構(gòu)的建立，也為日后流域規(guī)劃的進一步完善和實施提供了有力保障。因此，解讀太湖流域管理機構(gòu)成立就必須談到流域規(guī)劃，兩者相輔相成、不可分割。

一、太湖流域規(guī)劃的曲折歷程

1954年汛期，長江、淮河發(fā)生20世紀(jì)以來超紀(jì)錄的特大洪水，太湖流域6月1日“入梅”，全流域普降大雨，降雨歷時長、總量大，其中浙西山區(qū)雨量最為集中。因處于新中國成立初期，水利設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，全流域形成嚴(yán)重洪災(zāi)。受淹農(nóng)田785萬畝，約80%的圩區(qū)破圩，全流域約1/4的面積一片汪洋，大部分地區(qū)水位突破歷史紀(jì)錄，太湖平均最高水位達(dá)4.66米，直接經(jīng)濟損失約10億元，約占該年國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。

災(zāi)后，國家開始醞釀太湖流域治理，但太湖治理首先需要有一個科學(xué)的、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃。早在1955年開展長江流域綜合利用規(guī)劃編制時，太湖流域就被當(dāng)做一個分區(qū)先進行輪廓規(guī)劃。1959年，國務(wù)院同意的《長江流域綜合利用規(guī)劃要點報告》對太湖流域存在的主要問題提出了規(guī)劃意見。

從1958年開始，太湖流域作為長江流域的一個支流區(qū)，進行了長達(dá)30年的規(guī)劃工作，經(jīng)多次反復(fù)，直到1985年才達(dá)成“原則同意”的規(guī)劃方案。30年艱辛之路，似乎走的有點沉重和漫長。但是太湖水利問題為什么議論了幾十年而未決呢？主要原因在于，一方面是太湖流域經(jīng)濟發(fā)達(dá)，土地資源十分寶貴，開河泄洪要占地，代價很大；另一方面是江蘇、浙江、上海兩省一市經(jīng)濟都較發(fā)達(dá)，對水利的要求都很高，而且需求多樣。所以，規(guī)劃之難不在于規(guī)劃本身的制定，而是難在兩省一市不同訴求的協(xié)調(diào)。規(guī)劃方案選擇的決定因素，不僅僅是技術(shù)經(jīng)濟因素，更重要的是社會因素，即協(xié)調(diào)兩省一市權(quán)益與義務(wù)的分配。

（一）太湖流域邊界水事矛盾的由來

1954年超紀(jì)錄特大洪水發(fā)生后，兩省一市都在調(diào)查研究治理方案，各自提出不少治理對策，并開始在區(qū)域內(nèi)實施治理太湖。

1958年“大躍進”時，江蘇在太湖東岸開挖太浦河，直通黃浦江上游的泖河；浙江在浙北開挖東西向的紅旗塘，直抵浙蘇邊界（此時松江地區(qū)歸江蘇所轄），改變了河道原有的歷史走向和上下游格局。由于沒有統(tǒng)一進行，蘇浙兩省各自進行規(guī)劃，且一直未能達(dá)成基本統(tǒng)一的意見，自此，太湖流域邊界水事矛盾一直持續(xù)不斷。1963年江蘇省松江地區(qū)成建制劃歸上海市，水事矛盾由兩省擴大為兩省一市。主要有兩個方面，一是對太湖洪水出路認(rèn)識上的分歧和爭論，也是流域治理的關(guān)鍵問題；二是邊界水事糾紛，表現(xiàn)在浙蘇之間關(guān)于杭嘉湖嘉北片向太浦河排水出路的北排通道之爭，蘇滬之間淀泖河區(qū)向東排水出路之爭，浙滬之間開通紅旗塘之爭。

1963年，華東局和水電部聯(lián)合決定進一步統(tǒng)一規(guī)劃。

由于缺乏流域治理規(guī)劃，加上“文化大革命”動亂，各自為政有了新的發(fā)展，有些地方局部工程堵塞了太湖泄水出路，減少了原有泄水通道；上海在未完成的太浦河和紅旗塘的省市邊界處堵壩阻水；江蘇阻斷了浙江向北排水通道，上海市又阻斷了蘇南東排河道等。

（二）歷經(jīng)四次波折的太湖流域規(guī)劃

第一次波折：1954年特大洪水后，太湖治理任務(wù)十分迫切，各省市分別開展了規(guī)劃編制。1957年4月8日，水利部召開太湖流域規(guī)劃會議，提出《太湖地區(qū)流域規(guī)劃任務(wù)初步意見》，并在南京成立太湖規(guī)劃辦公室，由淮委負(fù)責(zé)。1958年淮委撤銷，規(guī)劃工作委托江蘇省水利廳進行。1960年由于國家經(jīng)濟困難，加上蘇浙兩省各自規(guī)劃造成社會各界爭議不斷，工作暫停。

第二次波折：1963年國務(wù)院決定成立太湖水利委員會。當(dāng)年11月，太湖水利委員會在上海召開第一次委員會會議，會上就太湖治理方向和實施步驟發(fā)生很大爭論，焦點在于對當(dāng)時的治理是采取根本措施還是采取逐步改善的措施。會議認(rèn)為“太湖流域原已有完整的水利系統(tǒng)，雖標(biāo)準(zhǔn)還低，但情況復(fù)雜，治理必須采取謹(jǐn)慎的態(tài)度”。最后，形成太湖治理的工作方針為“全局出發(fā)，團結(jié)治水，加強協(xié)作，互相諒解，勤儉治水，發(fā)揮現(xiàn)有水利設(shè)施作用，逐步改進”。會議決定組織流域內(nèi)兩省一市和水電部上海勘測設(shè)計院進行規(guī)劃，規(guī)劃以上海勘測設(shè)計院為主開展工作，工作限期為1965—1966年。但在上海勘測設(shè)計院還未完成規(guī)劃的時候，“文化大革命”開始， 1967年上海勘測設(shè)計院被撤銷下放，太湖水利規(guī)劃工作又告中斷。

第三次波折：1970年，水利部組織長江流域規(guī)劃辦公室（現(xiàn)長江水利委員會，以下簡稱“長辦”）進行太湖治理調(diào)查，提出方案。1971年11月，由國務(wù)院主持在北京召開“長江中下游規(guī)劃座談會”，太湖治理是議題之一。會上，長辦根據(jù)調(diào)查提出了太湖洪水出路的分配原則，經(jīng)各省市代表同意，擬定了會議紀(jì)要。會后，有的省卻對紀(jì)要提出了重大異議，紀(jì)要不能落實，故方案再度擱淺。而后，水利部決定以長辦為主，兩省一市參加，成立“太湖治理規(guī)劃組”，繼續(xù)開展工作。

從1972年開始，長辦組織兩省一市水利部門進行了調(diào)研工作和規(guī)劃論證，重新編制規(guī)劃方案。1978年，在全國農(nóng)田基本建設(shè)會議期間，提出了《太湖流域綜合治理規(guī)劃要點暨開通太浦河報告》，會上經(jīng)有關(guān)省市討論，確定了太湖洪水出路方案，然而，會后有的省市對此方案又提出不同意見，方案又被擱置。

第四次波折： 1980年，長辦提出了《太湖流域綜合治理規(guī)劃要點報告》，并由水利部出面協(xié)調(diào)，但仍未取得一致意見。于是，長辦對規(guī)劃方案擴大研究領(lǐng)域，把各種可能方案重新進行分析論證，而問題的焦點仍集中在泄洪分配問題。

二、太湖流域規(guī)劃的初成之路

1983年，太湖大水，持續(xù)高水位，流域各省市均遭受水災(zāi)。黨中央、國務(wù)院極為關(guān)注太湖治理。太湖規(guī)劃工作再度被提出，并得到了水利電力部、國務(wù)院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室和各省市的大力支持。當(dāng)年，國務(wù)院成立了“國務(wù)院長江口及太湖治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，領(lǐng)導(dǎo)小組由上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室主任王林任組長。王林受國務(wù)院委托協(xié)調(diào)太湖水事，旨在統(tǒng)一認(rèn)識，治好太湖，另有組員錢正英、李化一、黃友若、子剛、凌啟鴻、翟翕武、倪天增，后又增加組員王揚祖（國家環(huán)保局），具體協(xié)調(diào)長江口和太湖治理工作。

1983年5月，王林在聽取長辦對太湖規(guī)劃的匯報后表示，“太湖水利矛盾拖了二三十年，大家都不讓，難道都在中華人民共和國內(nèi)的一個地區(qū)水利問題就要讓它一直拖下去，眼看著洪災(zāi)頻頻發(fā)生，而我們卻束手無策嗎？再說治理太湖不是讓大家受苦、大家吃虧，而是對大家都有好處，為什么都是黨中央領(lǐng)導(dǎo)的地方，領(lǐng)導(dǎo)就不能坐到一起商量解決呢？我不信這個疙瘩解不開，關(guān)鍵是事在人為，做深做好工作，感動大家。再說太湖洪水對上海經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是一個心病，我們一定要去解決它，所以我們專門成立了三項治理辦公室（長江、太湖、黃浦江）。”

領(lǐng)導(dǎo)小組曾先后3次討論太湖治理方案，并組織有關(guān)省市和國家有關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)對太湖流域進行了兩次大規(guī)模的聯(lián)合查勘，共同商討流域治理方案，加強流域治理工作。

開展聯(lián)合調(diào)查，目的在于讓流域各省市通過現(xiàn)場全面調(diào)查，相互了解實情，消除一些顧慮和隔閡，增加互諒。有實地調(diào)查的認(rèn)識，才有共同討論的基礎(chǔ)，只有從根本上達(dá)到認(rèn)識的相對統(tǒng)一，才能真正處理好邊界水事矛盾，同時也可以在共同的查勘過程中促成融洽的工作氣氛。

第一次聯(lián)合調(diào)查。1983年10月20日至11月11日，上海市經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室組織浙江、江蘇、安徽、上海三省一市對太湖流域進行查勘，王林任勘查團團長，共有成員65人，對太湖流域做了全面而有重點的調(diào)查，用時22天，行程3000公里，總共考察了30多個項目。全程參加的有王林、李化一、黃友若3位部長，凌啟鴻、翟翕武、倪天增3位省（市）領(lǐng)導(dǎo)，還有南京地理所所長周立三院士等。這次實地查勘的最大成果是大家一致認(rèn)識到太湖治理的緊迫性，即太湖不能淹，也淹不起。在查勘過程中，結(jié)束一個省市的查勘，立即就地向當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)作匯報，交換意見，為統(tǒng)一太湖治理方案走出了堅實的第一步。

第二次聯(lián)合調(diào)查。邊界水事矛盾曠日持久，已成為一種常態(tài)，久拖難決。太湖流域?qū)侔l(fā)達(dá)地區(qū)，二三十年來在水利問題上僵持著，誰都不肯邁出第一步，水事矛盾的影響很大，其中關(guān)鍵問題之一是互不了解。1984年7月至8月間，領(lǐng)導(dǎo)小組在浙江莫干山組織召開論證會。論證會著重討論修訂《太湖流域治理規(guī)劃骨干工程可行性研究初步報告》，參加會議的有110人，會議對總體方案的認(rèn)識基本一致，但省市對邊界問題仍有所擔(dān)心，還是難于確定治理方案。會上，錢正英道出了治太的共同癥結(jié)，她說：治太規(guī)劃，江蘇擔(dān)心的是淀泖區(qū)，浙江擔(dān)心的是嘉北區(qū)，上海擔(dān)心的是青松區(qū)，大家都想本區(qū)的洪水位低一點。實際上淀泖、嘉北、青松3區(qū)擔(dān)心的就是邊界水事。

為搞清邊界3個區(qū)域?qū)嵉卣鎸嵡闆r，讓各地方領(lǐng)導(dǎo)相互察看，促使其換位思考，以求得相互理解和諒解，領(lǐng)導(dǎo)小組又組織進行了第二次聯(lián)合調(diào)查。1984年11月22日，由王林領(lǐng)隊，江蘇、浙江、上海三省市水利部門負(fù)責(zé)人和水電部、上海經(jīng)濟區(qū)負(fù)責(zé)人至江蘇昆山市集中。參加的省部領(lǐng)導(dǎo)有江蘇凌啟鴻副省長，浙江省翟翕武副省長，上海市倪天增副市長，水電部李化一副部長，上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦周光春副主任，長辦文伏波副主任。調(diào)查組共57人，歷時10天，對淀泖區(qū)、嘉北區(qū)、青松區(qū)的主要河道進行了調(diào)查，結(jié)束時在上海青浦，聽取了蘇州市、嘉興市和青浦縣對治太工作的意見。王林將這次調(diào)查概括為8個字：“圓滿結(jié)束，收獲不小。”

王林同志親自負(fù)責(zé)解決太湖地區(qū)水事矛盾這一問題，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對太湖治理工作的決心。在他的領(lǐng)導(dǎo)下，歷經(jīng)2年艱苦的調(diào)研、勘查、協(xié)調(diào)，各省市在莫干山會議上已取得基本接近的認(rèn)識，兩省一市看到了達(dá)成共識的希望。

1985年7月，在上海松江召開了領(lǐng)導(dǎo)小組會議暨太湖流域綜合治理骨干工程可行性研究報告論證會。會議通過5天討論，兩省一市基本取得一致意見，通過了綜合治理方案。水電部錢正英在領(lǐng)導(dǎo)小組會議上兩次發(fā)言，表示可以原則批準(zhǔn)長辦推薦的綜合治理方案。最后，王林說：“這次會議開得很好，是一次團結(jié)的會議，結(jié)束了太湖流域綜合治理長期徘徊的局面。”

至此，從1955年起，幾經(jīng)變更規(guī)劃編制單位和數(shù)次高層次協(xié)調(diào)，歷經(jīng)兩代人30年的努力，太湖規(guī)劃方案才達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識，各方均謂來之不易。為了規(guī)劃能盡快實施，王林以只爭朝夕的精神，向內(nèi)參發(fā)了一份《洪水是太湖心腹之患》的意見。由于規(guī)劃中各項骨干工程的規(guī)模都已協(xié)商確定，因此，王林決定把《太湖流域綜合規(guī)劃報告》正式更名為《太湖流域綜合治理可行性研究報告》，報送國家計委審批，并開始組織編制任務(wù)書。

三、太湖流域管理機構(gòu)在團結(jié)治水中誕生

通過多次高層次的座談會、協(xié)調(diào)會和大規(guī)模聯(lián)合查勘，江蘇、浙江、上海兩省一市的主要領(lǐng)導(dǎo)都表示要攜手治水、團結(jié)治水，互幫互諒、共同努力，及早確定方案盡快實施，并表示要顧全大局，承擔(dān)各自的任務(wù)，決不推諉。

在聯(lián)合查勘團與上海市交換意見時，上海市委第一書記陳國棟和市長汪道涵到會并講話，汪道涵一針見血地指出：太湖的治理，小不忍要亂大謀；陳國棟指出：只要看準(zhǔn)了，非挖不可的河還是要挖。在江蘇與省長顧秀蓮等領(lǐng)導(dǎo)交換意見時，她對治理太湖表示積極支持，并主動承擔(dān)了以往盲目圍湖的責(zé)任，提出處理圍湖四項原則，即：凡影響蓄水、行洪的，堅決排除；阻水而影響友鄰地區(qū)的，要留足泄水走廊；地勢較低的已圍圩子，種糧得不償失，退耕還漁，大小年蓄水；地勢較高的圩子，又無妨大局的圩子，經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，予以保留，但需經(jīng)省政府批準(zhǔn)。浙江長期以來憋了一口氣，對水電部有意見，總覺得自己吃虧了，甚至想把太湖一分為二，但聯(lián)合查勘以后，改變了想法，支持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理。

聯(lián)合調(diào)查本身在技術(shù)層面不存在困難，但在行政層面協(xié)調(diào)上，作用巨大。各省市領(lǐng)導(dǎo)同乘一艘船，同吃一鍋飯，一起查勘矛盾地區(qū)，這在太湖治理史上開創(chuàng)了先例，在全國治水工作中也是很少見，而結(jié)果正應(yīng)驗了那句古語：“相逢一笑泯恩仇”。

太湖治理規(guī)劃一路艱辛走來，我們看到了不易，同樣，伴隨它誕生的流域管理機構(gòu)，也經(jīng)歷了陣痛和曲折磨難。

為協(xié)調(diào)好江蘇、浙江兩省邊界水利糾紛矛盾，進一步統(tǒng)一太湖規(guī)劃和治理，1959年1月，中共中央華東局召開會議，決定組建太湖流域水利委員會。1963年，水利電力部與中共中央華東局共同組建太湖流域水利委員會，同年11月，太湖流域水利委員會第一次會議在上海召開，會上提議成立太湖水利局。1964年12月，中共中央以中發(fā)〔64〕399號文批準(zhǔn)成立太湖水利局，由水利電力部與華東局雙重領(lǐng)導(dǎo)，為地師級單位 ，主要人員由水電部上海勘測設(shè)計院抽調(diào)組成；李果任局長、黨委書記，王文林、潘烈任副局長、黨委委員。太湖水利局職工50余人，局址在上海市四川中路嘉陵大樓。1966年“文化大革命”開始，1970年組建不久的太湖水利局被撤銷。

1983年9月26日，新成立的長江口治理領(lǐng)導(dǎo)小組在上海市松江紅樓招待所召開第一次會議。會議討論了長江口治理工作計劃，著重討論太湖規(guī)劃問題，并決定：①提請國務(wù)院批準(zhǔn)擴大長江口治理領(lǐng)導(dǎo)小組為“長江口及太湖綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組”；②提請批準(zhǔn)成立水電部太湖流域管理局，實行水電部與領(lǐng)導(dǎo)小組雙重領(lǐng)導(dǎo)；③籌備進行太湖流域聯(lián)合調(diào)查，調(diào)查日期初定在1983年10月10日左右開始。當(dāng)年，國務(wù)院就決定把“長江口開發(fā)整治領(lǐng)導(dǎo)小組”擴大改名為“長江口及太湖流域開發(fā)整治領(lǐng)導(dǎo)小組”。

1984年年初，在北京召開的規(guī)劃匯報會上，王林提出，太湖流域涉及中國最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟區(qū)，需要成立一個專門管理機構(gòu)進行協(xié)調(diào)和管理。當(dāng)時有不同的意見，但為達(dá)成這一目標(biāo)，王林以國務(wù)院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室主任的身份，做了大量的工作，說服有不同意見的各方，終獲認(rèn)同。

1984年4月11日，水利電力部和國務(wù)院上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室聯(lián)合向國務(wù)院報送了《關(guān)于擴大長江口開發(fā)整治領(lǐng)導(dǎo)小組及成立太湖流域管理局的請示》（〔84〕水電勞字第7號）。1984年6月11日，國務(wù)院以《國務(wù)院關(guān)于擴大長江口開發(fā)整治領(lǐng)導(dǎo)小組及成立太湖流域管理局的批復(fù)》（〔84〕國函字96號），同意將“長江口開發(fā)整治領(lǐng)導(dǎo)小組”擴大更名為“長江口及太湖流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，同意增補浙江省副省長沈祖?zhèn)悶轭I(lǐng)導(dǎo)小組成員；同意成立太湖流域管理局，局址設(shè)在上海市，與水利電力部華東勘測設(shè)計院上海分院合署辦公。

1984年11月14日，水利電力部《關(guān)于貫徹國務(wù)院成立太湖流域管理局批示的通知》（〔84〕水電水規(guī)字第118號），正式組建太湖流域管理局（以下簡稱“太湖局”），受水利電力部和長江口及太湖流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組雙重領(lǐng)導(dǎo)，以水利電力部為主。為進行籌建工作，由曹士杰同志牽頭和王同生、楊嘯莽、李益四位同志組成籌建領(lǐng)導(dǎo)小組。

1984年12月3日，太湖局在上海巨鹿路819弄1號開始辦公。由曹士杰任局長（兼），王同生任常務(wù)副局長、黨組書記（正局級）。

1985年以后，太湖規(guī)劃工作交由太湖局負(fù)責(zé)。新成立的太湖局，在水電部和領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，對治理太湖發(fā)揮了重要作用。

1987年年底，國務(wù)院宣布撤銷長江口及太湖流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組和上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室，為治太工程建設(shè)奔走呼號的重任直接落到了太湖局的肩上。隨后，太湖局在水利部領(lǐng)導(dǎo)下，編報了《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》。國家計委在征求了兩省一市和國家有關(guān)部委的意見后，批復(fù)了總體規(guī)劃方案。至此，《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》完成了國家審批程序，成為太湖水利史上第一部經(jīng)各方協(xié)調(diào)一致，國家批復(fù)實施的規(guī)劃。

1991年，太湖又發(fā)生流域性特大洪水，黨中央國務(wù)院決定立即開始治理太湖。流域內(nèi)兩省一市明確表示按批復(fù)的《太湖流域綜合治理總體規(guī)劃方案》進行建設(shè)，太湖流域自此在流域管理機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下走上了新時期的良性治理大道。