鐵路改革囧途

政企分開，這僅意味著中國鐵路改革拉開了序幕，從過去近10個(gè)月的改革進(jìn)展來看，此后所走的每一步都頗為艱難：期盼已久的國家鐵路局直到今年1月6日才掛牌，中國鐵路總公司雖然啟動(dòng)了貨運(yùn)改革，并積極探索著投融資改革方略，但是負(fù)重前行似乎成為其無可回避的現(xiàn)實(shí)囧途，超過3萬億元的債務(wù)牽動(dòng)著其每一項(xiàng)改革的神經(jīng)。

沉寂了近10個(gè)月時(shí)間后，政企分開后的中國鐵路改革在切盼之中終于有了新動(dòng)向：1月6日上午，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂和國家鐵路局局長陸東福一同為國家鐵路局啟動(dòng)政府網(wǎng)站并揭牌，標(biāo)志著國家鐵路局組建順利推進(jìn)，將全面依法履職。揭牌儀式刻意保持低調(diào)，沒有邀請媒體記者參加。

作為一個(gè)遲到的監(jiān)管者，國家鐵路局在掛牌之后仍面臨厘清職責(zé)、掌控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)，處理好與中國鐵路總公司這一大型國有企業(yè)上午微妙關(guān)系等難題。

1月9日，中國鐵路總公司召開其成立后的第一次工作會(huì)議，總公司黨組書記、總經(jīng)理盛光祖在會(huì)上作報(bào)告，總結(jié)了2013年鐵路工作，并部署2014年重點(diǎn)任務(wù)，明確客貨運(yùn)輸改革及投融資體制改革仍是2014年重點(diǎn)任務(wù)。這兩項(xiàng)改革也是中國鐵路總公司成立之后最為迫切的兩項(xiàng)改革，決定著其能否盡快提高運(yùn)營效率，擺脫巨額債務(wù)的重壓。

如此密集的動(dòng)向，使業(yè)內(nèi)外人士對中國鐵路總公司在2014年的深入改革充滿了期待。此前，有關(guān)中國鐵路總公司下屬的18個(gè)鐵路局整合在即，最快時(shí)間可能在2014年1月份全國兩會(huì)后的消息也重新并被各路媒體熱炒，引發(fā)了我國鐵路改革開啟政企分離大幕后，改革難點(diǎn)、改革成效及進(jìn)一步改革走向的全面探討。

業(yè)內(nèi)多位專家對記者表示，從過去近10個(gè)月的中國鐵路改革情況來看，進(jìn)展緩慢，收效甚微，當(dāng)初改革的原因亦成了而今改革進(jìn)程中的難點(diǎn)。

“在中國大規(guī)模高鐵建設(shè)引發(fā)的債務(wù)危機(jī)逼迫下，鐵路建設(shè)投融資越來越困難，而政企分開，盡快讓鐵路建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)入市場化軌道，多渠道吸引社會(huì)資金的進(jìn)入成為必然選擇。但截至目前，債務(wù)問題沒有解決，而且這又成了中國鐵路改革進(jìn)程中的難點(diǎn)，困擾著諸多改革的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者。”北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)長期關(guān)注鐵路改革，他在接受本報(bào)記者采訪時(shí)如是說。

2013年第一季度，新組建的中國鐵路總公司發(fā)布數(shù)據(jù)顯示：虧損68.76億元，總負(fù)債高達(dá)2.84萬億元，負(fù)債率為62.31%，較2012年末和2011年末上升約0.08和1.68個(gè)百分點(diǎn)。截至2013年9月底，中國鐵路總公司的負(fù)債總額突破3萬億元大關(guān)，高達(dá)3.06萬億元。

一位接近中國鐵路總公司的業(yè)內(nèi)人士告訴本報(bào)記者，中困鐵路總公司有一個(gè)以總經(jīng)理盛光租為首的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，討論、研究、制定鐵路改革的后續(xù)方案。很多次開會(huì)不管從什么角度切入討論，最后的焦點(diǎn)都落在巨額負(fù)債如何解決上。債務(wù)問題成了中國鐵路進(jìn)一步市場化改革裹足難行的癥結(jié)所在。

債務(wù)龐大 改革受阻

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，中國鐵路政企分開之后，鐵道部原有職能被一分為三，其中擬訂鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；新組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；原鐵道部的企業(yè)職責(zé)由新組建的中國鐵路總公司承擔(dān)，負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，經(jīng)營鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)，承擔(dān)專運(yùn)、特運(yùn)任務(wù)，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任等。

從上述職能劃分情況可以看出這樣一個(gè)明顯的問題，即中國鐵路總公司既要負(fù)責(zé)鐵路客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的經(jīng)營，而且還要承擔(dān)鐵路建設(shè)重任。在背負(fù)著巨額債務(wù)的情況下，完成這兩大目標(biāo)在業(yè)內(nèi)專家看來是一件相當(dāng)矛盾的事情。

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院資深產(chǎn)業(yè)研究員高曉詩對企業(yè)觀察報(bào)記者直言，我國“十二五”鐵路發(fā)展目標(biāo)是：到2015年全國鐵路營業(yè)里程達(dá)12萬公里左右，其中西部地區(qū)鐵路5萬公里左右，基本建成規(guī)模超4萬公里的快速鐵路網(wǎng)，復(fù)線率和電化率分別達(dá)到50%和60%左右。

按照這個(gè)目標(biāo)，我國當(dāng)前鐵路建設(shè)仍需繼續(xù)發(fā)力，且每年需大概投資6500億元人民幣左右。但現(xiàn)實(shí)情況是，無論舊債的償還，還是新債的借款抵押，我國鐵路總公司面對的并不是一個(gè)很樂觀的局面。

“以往原鐵道部擁有政府這個(gè)強(qiáng)大后盾，即使負(fù)債累累依然能獲得巨額貸款，但中國鐵路總公司作為一個(gè)企業(yè)獨(dú)立法人，融資需要看企業(yè)的信用評級(jí)和抵押擔(dān)保情況，而這些方面，中國鐵路總公司的情況都不是很樂觀。融資困境必將是制約鐵路運(yùn)營市場化的一個(gè)重要障礙。”高曉詩說。

同時(shí)，她還指出，鐵路具有很強(qiáng)的社會(huì)公益屬性，但同時(shí)又具有商業(yè)市場化屬性。每年“春運(yùn)現(xiàn)象”就是我國鐵路社會(huì)公益屬性的極端表現(xiàn)，同樣在貨運(yùn)方面，我國鐵路承擔(dān)了包括糧食、救災(zāi)物資、軍需用品等貨物的運(yùn)輸職能，所以，我國鐵路的建設(shè)和運(yùn)營理應(yīng)平衡好社會(huì)公益性和市場性之間的矛盾。

從這個(gè)角度出發(fā)，讓已經(jīng)是企業(yè)性質(zhì)的中國鐵路總公司背負(fù)此前累積的所有債務(wù)，并在今后不加區(qū)分，承擔(dān)起一切運(yùn)營和建設(shè)任務(wù)似乎不太合乎情理，國家對其有關(guān)公益屬性鐵路線的建設(shè)和運(yùn)營要求必然會(huì)成為其發(fā)展路上非常糾結(jié)的障礙之一。

上海同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院孫章教授也對本報(bào)記者說，我國鐵路改革市場化的方向沒有錯(cuò)，但是要想讓中國鐵路總公司的改革有較大起色，就該為其減負(fù)。國家相關(guān)管理部門最好成立一個(gè)由各方面專家組成的債務(wù)處理小組，將中國鐵路總公司目前背負(fù)的債務(wù)構(gòu)成進(jìn)行研究和細(xì)分，分清楚哪些債務(wù)是因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營規(guī)劃或者管理不善造成的，哪些債務(wù)是因公益性鐵路的建設(shè)和運(yùn)營造成的政策性虧損。政策性虧損部分的債務(wù)就應(yīng)該由國家承擔(dān)起來，以便讓新組建的中國鐵路總公司輕裝上陣。當(dāng)然，在以后的建設(shè)和運(yùn)營中，中國鐵路總公司社會(huì)公益性鐵路的建設(shè)和運(yùn)營也理應(yīng)得到國家的足額補(bǔ)貼。

此外，高曉詩表示：“目前鐵路系統(tǒng)職工有200多萬人，雖然鐵路總公司表示將接納原鐵道部所有員工，但是引進(jìn)市場化競爭機(jī)制和流動(dòng)機(jī)制后，原基層鐵路工作人員低薪資與高工作強(qiáng)度間的錯(cuò)位問題，市場裁員問題都將是鐵路總公司所需要面對的挑戰(zhàn)。在高負(fù)債背景下，這個(gè)問題的解決也變得異常棘手，成為中國鐵路總公司的發(fā)展障礙之一。”

她認(rèn)為該問題能否處理好，不僅決定著中國鐵路改革進(jìn)程的快慢，而且影響著社會(huì)的穩(wěn)定與否，我國相關(guān)管理部門不該將此包袱一甩了之，使之成為中國鐵路總公司獨(dú)資承擔(dān)的重任。

多項(xiàng)掣肘 步履維艱

盡管障礙不少，但是新成立的中國鐵路總公司在近10個(gè)月的時(shí)間努力求進(jìn)，做出了大大小小不少革新，如果按照時(shí)間順序一一羅列，也能占用不少筆墨。比如，1月23日，首次發(fā)債融資200億元，1月28日，啟動(dòng)首次動(dòng)車組招標(biāo)；6月15日，正式實(shí)施貨運(yùn)組織改革；6月21日，實(shí)施高鐵票價(jià)打折；1月1日，火車票全國通退通簽并實(shí)施梯次退票……

但是，這些努力在我國業(yè)界專家們眼中還是微不足道的，評價(jià)近10個(gè)月中國鐵路總公司改革取得的成績，多數(shù)專家認(rèn)為因債務(wù)壓力較大，企業(yè)相關(guān)的新政措施出臺(tái)比較謹(jǐn)慎，大家所期待的一些關(guān)鍵問題，如貨運(yùn)改革，雖有成效，但仍有不少待解難題。投融資改革、權(quán)利職能拆分等幾乎沒有進(jìn)展。

先說貨運(yùn)改革，這是中國鐵路總公司成立不久后，于去年6月份率先推出的改革。對于緣何最先從貨運(yùn)開刀的問題，中國鐵路總公司運(yùn)輸局局長程先東曾表示；“我國鐵路貨運(yùn)服務(wù)方面存在著辦理手續(xù)繁雜、運(yùn)輸組織與市場需求脫節(jié)、運(yùn)輸收費(fèi)不規(guī)范和運(yùn)力分配不夠透明等問題，嚴(yán)重制約著我國鐵路運(yùn)營能力及應(yīng)對市場變化水平的提高。”

實(shí)際效果也是值得肯定的。我國鐵路貨運(yùn)組織實(shí)施改革后，落實(shí)簡化受理流程、隨到隨辦、規(guī)范收費(fèi)、熱情服務(wù)等四個(gè)承諾，扭轉(zhuǎn)了鐵路去年上半年運(yùn)量持續(xù)下滑的狀況。2013年1-11月，鐵路貨運(yùn)量累計(jì)同比增速為1.4%，去年同期累計(jì)同比增長0.4%。而2012年全年累計(jì)同比增速為0.5%。

但是，量的單方增長并不能直接轉(zhuǎn)化為盈利，需要有“價(jià)”的配合。高曉詩對本報(bào)記者說，過去，我國貨運(yùn)價(jià)格主要由鐵道部和發(fā)改委根據(jù)成本的波動(dòng)情況進(jìn)行調(diào)整。基于鐵道部的部分公益職能，以及相對較弱的經(jīng)營績效考核壓力，我國鐵路貨運(yùn)在盈利方面存在較大短板。這次改革主要從規(guī)范收費(fèi)、理順市場的角度實(shí)施了“一口價(jià)”的收費(fèi)方式，避免了過去隨意收費(fèi)的亂像。但今后，定價(jià)體系勢必還需要再進(jìn)一步調(diào)整，監(jiān)管部門也應(yīng)該出臺(tái)指導(dǎo)價(jià)，允許運(yùn)營方根據(jù)實(shí)際經(jīng)營情況進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。

說及投融資體制改革，過去近10個(gè)月一直沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。談及原因，趙堅(jiān)斬釘截鐵地說：“中國鐵路總公司掛牌之時(shí)'我所擔(dān)憂的三個(gè)問題到現(xiàn)在依然沒有解決。也就是說，目前政府和企業(yè)的關(guān)系還沒理順，投融資改革自然不會(huì)有任何進(jìn)展了。”

在我國鐵路改革奏響政企分開的前奏曲時(shí)，趙堅(jiān)曾公開表示：“政企分開之后，三方面問題不容回避：其一，交通運(yùn)輸部職能整合、機(jī)構(gòu)重組，中國鐵路總公司重新定位問題；其二，鐵路巨額債務(wù)和公益性運(yùn)輸虧損問題；其三，中國鐵路總公司如何進(jìn)行打破壟斷引入競爭的改革問題。”

對此，《企業(yè)觀察報(bào)》記者致電交通運(yùn)輸部政策法規(guī)司新聞宣傳處處長李占川，詢問有關(guān)于國家鐵路局的組建情況及交通運(yùn)輸部職能整合、機(jī)構(gòu)重組等問題，得到的回答是：“正在組建中，詳細(xì)方案還沒有下來，運(yùn)作關(guān)系沒有理清，未來鐵路發(fā)展規(guī)劃是否有調(diào)整，有哪些新政策要出臺(tái)也不明確。”

過去近10個(gè)月時(shí)間，國家鐵路局遲遲沒有掛牌，相關(guān)政策走向仍不明朗，必然較難吸引社會(huì)資金進(jìn)入鐵路建設(shè)。定性為企業(yè)的中國鐵路總公司背負(fù)重?fù)?dān)自然也不敢采取太大動(dòng)作。

隧道及地下工程專家，中國工程院院士王夢恕在接受本報(bào)記者采訪時(shí)直言：“2013年，我國鐵路投資方向都是正在修建中的部分鐵路線，由于受資金投入影響，過去一年都沒有一條新開工的高鐵線路。”

他認(rèn)為，中國鐵路總公司債務(wù)的利息額很大，一年達(dá)3000多億，所以目前考慮更多的是如何將現(xiàn)有的10萬公里的線路運(yùn)營好。如果說一定要修建新線，他們也會(huì)優(yōu)先考慮東部發(fā)達(dá)地區(qū)能在短期內(nèi)帶來較好收益的線路。如期完成規(guī)劃中的“四縱四橫”鐵路網(wǎng)，必然需國家的投資。

王夢恕說，我們是個(gè)有13億多人口的大國，但鐵路現(xiàn)在不過10萬公里。美國雖然只有3億多人口，但他們的鐵路已經(jīng)達(dá)到27萬公里。所以，我國國內(nèi)繼續(xù)修建鐵路的形勢非常緊迫。而眼下，中國鐵路總公司顯然不會(huì)拿出大量資金進(jìn)行鐵路建設(shè)，為了改變2013年鐵路建設(shè)的低潮境況，現(xiàn)在，中國鐵路總公司正在與國家發(fā)改委商談2014a的建設(shè)計(jì)劃，希望能拿出切實(shí)可行的解決方案。

頭緒繁雜 任重道遠(yuǎn)

因改革而承接巨額債務(wù)，因債務(wù)而背負(fù)龐大利息，中國鐵路總公司被業(yè)內(nèi)戲稱為銀行的打工仔。為了改變窘狀，中國鐵路總公司也在想方設(shè)法解決問題。去年多次向國務(wù)院提交申請，希望能減免部分債務(wù)或獲得更多的補(bǔ)貼支持。

2013年8月19日，中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》。意見指出，為解決中國鐵路總公司建設(shè)項(xiàng)目資本金不足、利息負(fù)擔(dān)重等問題，考慮到鐵路運(yùn)輸公益性因素，中央財(cái)政將在2013-2015年和年對中國鐵路總公司實(shí)行過渡性補(bǔ)貼。

據(jù)了解，為了“開源”，中國鐵路總公司曾在內(nèi)部會(huì)議上下達(dá)死命令，2013年年底出臺(tái)鐵路投融資改革方案，最大化引入民資。并希望從總體部署上，支線鐵路、城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)率先向社會(huì)資本開放。但從目前情況看，這項(xiàng)任務(wù)要留在2014年了。

中投顧問高級(jí)研究員申正遠(yuǎn)表示：“從目前情況看，我國鐵路系統(tǒng)市場化改革的態(tài)度和決心非常明確，但是改革不能在短期內(nèi)完成，我預(yù)計(jì)至少需要四五年時(shí)間的逐步深入，歷經(jīng)從簡單到復(fù)雜的艱難過程。”

他認(rèn)為，要解決債務(wù)問題，提高鐵路運(yùn)營效率，必然要先進(jìn)行投融資體制的改革，吸引社會(huì)資金最大限度的進(jìn)入，形成行業(yè)內(nèi)的競爭機(jī)制。但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，眼下還有其他一些問題需要逐一解決：

比如中國鐵路總公司進(jìn)一步分權(quán)，變革運(yùn)營模式，降低壟斷程度，為社會(huì)資本留出進(jìn)入空間的問題；比如完善鐵路運(yùn)價(jià)機(jī)制，穩(wěn)步理順鐵路價(jià)格關(guān)系，增加運(yùn)價(jià)彈性的問題；比如鐵路公益性、政策性運(yùn)輸補(bǔ)貼的制度安排問題；又比如加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用等。

此外，申正遠(yuǎn)補(bǔ)充說，在推進(jìn)投融資改革的同時(shí)，中國鐵路總公司還不能忽視其自身的建設(shè)，即進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，提高經(jīng)營管理水平，提高資產(chǎn)收益能力，建立完善成本核算體系、績效考核體系，有效控制建設(shè)和運(yùn)營成本，提高經(jīng)營效益。

“在抓緊清理資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，最好全面開展資產(chǎn)評估工作，摸清底數(shù)，盤活存量，優(yōu)化增量，增強(qiáng)企業(yè)自我發(fā)展能力。”申正遠(yuǎn)說。

挑戰(zhàn)重重 鐵路改革三大良方

憂生存之多艱，寄振作于改革。在鐵路系統(tǒng)引入競爭機(jī)制足中國鐵路改革的深水區(qū)，中國鐵路總公司的發(fā)展必然面臨諸多挑戰(zhàn)，那么究竟該如何應(yīng)對？

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院分析師高曉詩認(rèn)為，中國鐵路總公司應(yīng)做好三方面工作：首先，多渠道融資解決資金籌措方式過于單一的現(xiàn)狀。吸引民間資金參與鐵路投資，既可以解決鐵路建設(shè)和運(yùn)營的資金需求，同時(shí)還可以為鐵路市場化運(yùn)作提供一些經(jīng)營思路。因?yàn)槊駹I資本具有很強(qiáng)的逐利性，會(huì)迫使企業(yè)更快的適應(yīng)市場需求，從內(nèi)到外提升產(chǎn)業(yè)的造血能力。此外，借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，上市發(fā)行股票籌集社會(huì)資金也不失也為一種融資方式。

其次，對鐵路定價(jià)體系進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。客運(yùn)方面，針對不同人群、不同時(shí)段采取差別化定價(jià)，對低消費(fèi)人群采取微調(diào)，高消費(fèi)人群可以適當(dāng)加大調(diào)整空間。貨運(yùn)方面，可以根據(jù)國家相關(guān)扶植或限制政策對不同需求、效益貨物的運(yùn)費(fèi)進(jìn)行差別化定價(jià)。

其三，多角度、多范圍思考改革措施。比如，可以引入互聯(lián)網(wǎng)思維，在產(chǎn)品與服務(wù)方面增強(qiáng)市場競爭力；盤活各類資產(chǎn)，如地產(chǎn)等資產(chǎn)項(xiàng)目，增加收入來源。

當(dāng)然，中國鐵路改革茲事體大，涉及面太廣，且原有格局已經(jīng)存在多時(shí)，現(xiàn)在要突然打破，總會(huì)觸動(dòng)部分既得利益者的神經(jīng)，也必然會(huì)遇到他們的竭力阻撓。對此申正遠(yuǎn)說：“反對的聲音肯定會(huì)存在，關(guān)鍵是改革者們要時(shí)刻保持清醒的頭腦，對各種問題有全面而深刻的認(rèn)識(shí)。”

對此，他還舉例說，對區(qū)域分割的改革提法，反對者的理由是，在分割后的區(qū)域內(nèi)，鐵路路網(wǎng)仍然是壟斷的，很難形成競爭。但是，他們卻忽略了這樣一點(diǎn)，鐵路路網(wǎng)具有天然壟斷性是全世界的通例，而在路網(wǎng)之上的運(yùn)營卻可以將其市場化，引進(jìn)一定的競爭，這一點(diǎn)與區(qū)域分割的改革并不矛盾。