落實“公交優先”的財力保障機制

2012年12月29日，國務院發布了《關于城市優先發展公共交通的指導意見》（國發[2012]64號，簡稱《指導意見》）。財力保障機制是落實《指導意見》的重要措施之一。2012年底，交通運輸部科學研究院與財政部財政科學研究所共同完成了交通運輸部軟科學研究項目《城市公交優先政策之公共財政支持體系研究》，該項目就如何建立城市公共交通財力保障機制，加大城市公共交通政府投入、優化公共財政支付方式及完善公共交通補貼機制等提出重要建議，本刊特摘要刊登。

為加快推進城市公共交通優先發展，服務人民群眾基本出行，迫切需要按照基本公共服務均等化的要求，進一步理順政府與市場的關系，建立各級政府問城市公共交通服務支出責任合理分擔機制，切實提高財稅政策對支撐城市公共交通發展的保障力度。

加大均衡性轉移支付分配力度

在我國現行財政體制下，中央政府除現有需要承擔的中央本級支出責任外，還通過均衡性轉移支付努力實現基本公共服務均等化目標，但是目前未將城市公共交通作為轉移支付分配中的考慮因素。考慮到城市公共交通的基本公共服務屬性，為推進地方政府發展公共交通的積極性，推動基本公共服務均等化，建議中央財政一是按照中央承擔的專項支出責任，加大對地方城市公共交通發展方面的專項轉移支付力度；二是在均衡性轉移支付中，考慮將城市公共交通發展相關指標納入標準支出測算因素中。

建議財政部在《2013年中央對地方均衡性轉移支付辦法》中“標準財政支出測算”部分第十條第（十一）“交通運輸標準財政支出”的測算標準“交通運輸標準財政支出=（公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+縣個數×縣均交通支出×10%+民用汽車擁有量×車均交通支出×10%+面積×單位面積交通支出×30%）×地表起伏度系數”中加入與城市公共交通發展相關的指標（如城市公共交通客運量等），并賦予一定權重。

優化財政對交通行業的投入結構

目前，中央及地方政府每年的交通財政投入主要用于公路、鐵路干線和農村道路建設等方面，特別是城市建設中的固定資產投資更多地投向道路和橋梁等基礎設施。“十一五”期間，城市市政公用設施建設固定資產投資中，城市公共交通基礎設施投資所占比例不超過15%；2008年，36個中心城市中。有20個城市的公共交通投資比例低于10%，5個城市介于10%-20%。

為落實城市公共交通優先發展戰略，應積極調整財政投資方向，將城市公共交通作為重要的投資范圍，適當提高城市公共交通投資在交通投資中的比重，加大對城市公共交通基礎設施建設的投入力度。具體做法，通過中央和省級政府的資金引導，督促城市政府將城市公共交通列入城市政府財政預算性支出科目，建立穩定的城市公共交通財政投入機制，并承擔主要支出責任。

國家設立“城市公共交通引導性專項資金”

為盡快形成中央、地方共同推動城市公共交通發展的合力，有效加大各級財政對公共交通的資金傾斜力度，參照國際經驗，建議國家設立“城市公共交通引導性專項資金”，并將其作為一種常態化的財政保障工具，引導地方政府加快公共交通發展。資金來源可考慮從燃油稅增量及其他資金（如中央財政超收的一定比例、與小汽車使用有關的稅費）中提取。

專項資金主要投向為：大容量公共交通、綜合客運樞紐、公交信息化、節能減排、安全保障、政策法規及標準制定、重大技術創新和城鄉公交一體化發展等方面，推動城市提升公共交通服務質量、提高行業管理水平等。

目前，交通運輸部將公交都市創建活動作為落實公共交通優先發展戰略的重要載體，將通過政府主導、規劃先導、政策引導等方式推進創建城市轉變交通發展方式，加快建立以公共交通為導向的城市發展模式，促進城市發展與城市交通的良性互動，緩解城市交通擁堵。

公交都市創建活動得到了城市政府的積極響應，但是目前還缺乏中央層面的引導性資金支持。建議城市公共交通引導性專項資金對公交都市創建城市給予適當傾斜，使創建城市合理優化公共交通投資結構，進一步提高投資質量，保障公交都市建設目標的實現。建議前兩年支持所有的創建城市，兩年后支持重點城市。

開展“票價-成本-績效-補貼”聯動機制研究并試點

為落實《指導意見》中“完善價格補貼機制”以及“對公共交通企業服務質量和運營安全進行定期評價，結果作為衡量公交企業運營績效、發放政府補貼的重要依據”的精神，建議盡快開展票價一成本一績效一補貼聯動機制研究及試點工作。

一是科學確定票制票價。堅持體現公益性和增強吸引力的原則，兼顧社會效益和經濟效益，考慮公交企業成本、城市財力、群眾承受能力等因素，科學合理地核定公交票價；兼顧各種公共交通方式之間的合理比價關系，提高公共交通系統的總體運行效率；票制票價和收費方式要有利于不同公交方式的一體化換乘，方便公眾出行。加快研究建立城市公交價格動態調節機制，明確城市公共交通調價的前提條件、基本原則、調整方法、調價周期和調整程序等，建立更加靈活、高效的票價調整機制。

二是建立政府與公交企業的成本分擔機制。城市公共交通是社會公益事業，推進公交優先發展是政府的重要職責，政府應該從基礎設施、路權、用地、財政等方面對公交企業予以支持，把發展城市公共交通事業納入公共財政保障體系，統籌安排，重點扶持。要加快建立政府一企業合理分擔機制，將公共交通基礎設施投資、日常運營、承擔社會公益性服務、節能減排、應急救援等政府指令性任務等相關成本納入政府補貼補償范圍。

三是建立規范的公共財政補貼制度及補償機制。按照“政府購買公共服務”的原則，加快轉變公交補貼思路，改進補貼機制，對公交企業提供的各類公共服務進行細化，并根據各類公共服務的提供程度，分別給予不同的補貼。

1.通過財務會計制度改革，最大限度地界定好經營性虧損與政策性虧損的邊界，為科學合理地發放政府補貼提供依據。

2.按照政府購買公共服務的改革思路，由財政部門、公共交通管理部門等根據公交行業提供的公共服務，通過成本規制等途徑，合理確定公交企業的“基本成本”和“基準利潤”。在此基礎上，分別形成規范的計算方法和補貼模型，由公交企業提供相關的數據，并由第三方機構計算公交補貼額，結合城市公共交通企業服務質量評價結果，最后由政府統籌決策。

這種“政府定公式，企業出數據，財政出補貼”的決策機制，可以較好地提高公交補貼的使用績效，切實發揮政府財政補貼在城市公共交通發展中的作用。

3.開展以服務質量為導向的城市公共交通票價-成本-績效-補貼聯動機制試點工作。通過試點總結經驗，完善政策性虧損因素、成本因素、績效考核因素等構成的科學合理、充滿活力的補貼補償制度，建立起“民眾可支付、財政可承擔、企業可發展”的良性發展機制，并在試點的基礎上逐步推廣。

鏈接

【城市公共交通財稅保障國際經驗】

一、美國

（一）立法保障中央政府對公共交通的資金投入

美國1961年頒布的“綜合住房法”明確規定中央政府需對公共交通產業進行支持。1970年，尼克松總統簽署“公共交通扶持法”，規定由中央政府財政提供10億美元支持“改善城市公共交通系統12年計劃”。1973年出臺的“高速公路聯邦扶持法”將中央政府對公共交通基礎設施項目的資助比例由66%提高至80%：高速公路基金可用于通過審批的公共交通項目及農村公共交通示范計劃。在1974年能源危機后，國會首次批準對公共交通實施財政撥款和經營性補貼。1998年，克林頓總統簽署《2l世紀交通平衡法》，該法增加了有利于城市公共交通發展的內容，鼓勵軌道交通、公共汽車發展和城市低速磁懸浮技術的研發，并保證到2003年提供360億美元的公共交通基金，另有50億美元可用于各種撥款。

（二）中央、地方政府共同承擔公共交通發展所需資金

美國公共交通協會將城市公共交通項目分成建設和經營兩個階段。據統計，在建設階段，最主要的資金來源為政府的財政補助，所占的比例曾經高達97%，雖然近年來政府的財政支持所占的比重逐漸下降，但截至2007年仍然占近70%的比例，因此政府是美國城市交通項目建設中最主要的投融資主體。同時，聯邦、州、地方三級政府的出資比例也有所不同，其中聯邦政府出資比例最高，1988年曾高達65%，近年來穩定在40%左右的水平；州政府和地方政府的出資比例相當，且多年來變化不大，平均穩定在15%的水平。

政府財政在城市公共交通運營階段的資金來源中依然占據主體地位，并且出資比例十分穩定，近20年來一直保持在60%左右的水平，票價及其他收入約占40%。但是與建設階段不同的是，聯邦、州、地方三級政府各自的出資比例有了較大變化，聯邦政府的資金只占不到10%，而州政府和地方政府的資金則分別占到25%和20%左右，由此可以看出州政府和地方政府在城市交通運營方面有著更大的財權與事權。

（三）建立公共交通發展專項資金

美國國會在1958年通過立法設立“公路信托基金”，規定征收的燃油稅全部存入這一基金，專項用于聯邦公路計劃。1982年國會把聯邦燃油稅從每加侖4美分提高到9美分，并規定把其中的1美分存入新設立的“公共交通賬戶”，用于發展公共交通。目前，每加侖18.3美分的聯邦燃油稅中，有2.86美分撥給“公共交通賬戶”。

據美國公共交通協會統計，美國城市交通基礎設施建設階段所需資金除政府財政外，還存在多種籌資方式，如：企業自籌資金、票務收入、廣告收入、社會捐贈、基礎設施收費、發行債券等。這些多元化的籌資方式近年來發展迅速，由1988年的3%增長到2007年的33%，在美國城市交通項目的建設中起著越來越重要的作用。

二、日本

日本公共交通基礎設施建設的資金來源主要是國家撥款、地方政府撥款和貸款。國家撥款部分從汽油、柴油、液化氣銷售中征稅，地方政府撥款部分從各種交通設施的收費（如路、橋和停車場費）中開支。一般新建公共交通設施時，中央政府出資50-60%，地方政府出資25%，其余為低息貸款。

日本政府為了引導市民更多使用公共交通出行，鼓勵企業給員工發交通補貼，而且對交通補貼不征稅。針對軌道交通企業，日本政府制訂了多種公共扶持政策，鼓勵企業進行多元化經營、開拓新事業領域、綜合開發軌道交通沿線土地，增加了企業的經濟收益和經營活力，保證了私營軌道交通企業的公益性。

三、法國

自1976年起，法國中央政府成立公共交通發展基金開始對地方城市的公交基礎設施建設提供不固定的財政撥款，1996年以后設立一項新的發展基金，即鼓勵地方政府建設專用路權的大容量公交干線系統的專項TCSP基金。該基金初期是中央政府引導地方政府公共交通建設投資的一種激勵手段，只用于補貼地方政府在基礎設施建設（改建）和車輛購置更新上的投資。在1996年以后，公交發展基金的性質發生了變化，主要用于大容量公交干線系統的建設，以此減輕地方政府建設和完善公交系統的資金負擔。法國公共交通發展基金初期主要來源于中央政府財政預算，1996年以后，公交發展基金TCSP的資金來源，除中央政府財政預算外，新增加歐盟結構性基金和國有銀行的低息貸款作為基金來源。此外，法國政府也在積極研究征收城市交通擁堵費以維持基金規模。

法國巴黎市《公共交通法》規定，在公共交通服務范圍內的凡是職工人數超過9人的公營和私營企業（非公共交通企業），均需按工資總額提取1.2%-2%作為公共交通稅上繳。政府管理部門在一定上限以內決定稅率，從而保證公共交通發展有可靠的資金來源。公共交通稅的計算方法是用總薪水乘以公司所在區域的稅率，如巴黎市區稅率為2.4%。公共交通稅收入的90%以上用于支付公共交通公司運營成本，剩余部分用于投資的各項支出。巴黎公共交通稅由巴黎交通管理委員會每月分配給公共交通公司、軌道交通公司等交通企業，成為彌補巴黎公共交通運營企業虧損的重要來源。財政補齊公交企業除公共交通稅以外的收支差額，每年按期撥付，年底前全部到位。

四、哥倫比亞

哥倫比亞政府通過立法制訂了國家城市交通計劃（NUTP）。主要內容：一是中央政府投資并給予技術援助，用于支持人口規模超過60萬的大都市區實施一體化大運量公交系統（IMTS）建設；二是通過中央政府與參與城市簽訂共同籌資協議，開展項目建設。其中，共同籌資協議明確提出，哥倫比亞政府負責向符合條件的項目提供40%-70%的資金，用于支付大部分的基礎設施建設費用。地方城市政府也投入_部分資金，其主要來源為汽油稅和房產稅，其次為私人銀團貸款。私營部門也參與項目投資，主要投向車輛購置與運營支出。

例如，哥倫比亞BRT系統主要由國家投資興建，包括基礎設施的規劃、建設等。中央政府主要通過世界銀行貸款等方式籌措資金，承擔公共交通基礎設施建設成本的60%至70%；其余建設經費由地方政府負責，其中20%來自地方政府征收的燃油稅。

哥倫比亞國家政府對公共交通的大量投入，激發了城市政府改善公共交通系統的積極性，例如在首都波哥大，83%的機動出行都由以BRT系統為骨干的公共交通完成。

五、巴西

巴西政府計劃從2012-2016年投入約65億美元，用于改善公共交通系統。其中，聯邦政府投A43億美元，州和地方政府投入21.5億美元，主要用于BRT系統的基礎設施建設與改善。

六、印度

印度政府建立了總額為110億美元的國家專項基金，用于BRT和城市公共交通項目。目前，該項基金已開始支持部分城市建設BRT系統。

七、德國

德國政府為改善地區交通狀況，提供大量的財政資助，財政撥款的一半用于資助發展公共交通，如修建軌道交通可得到聯邦50%的財政補貼；各城市在道路建設和軌道交通建設方面，均能得到聯邦、州的投資補助，一般補助資金為投資額的75%，有的項目甚至補助9096以上。其資金來源是燃油稅，即向石油購買者征收10%的稅金。德國政府減少公共交通企業銷售稅（增值稅）的50%和完全免收公共交通的車輛稅，另外還減收公共汽車的用油稅。

八、新加坡

新加坡設立燃油平準基金，應對燃油價格波動對于運營企業的影響，扶持城市公共交通發展。自1992年起，新加坡政府要求公共交通運營企業設立專用賬戶，作為應對短期油價上漲的基金。基金從企業收入里提取，每年累積直至達到預定額度，該額度不低于運營企業按照公共交通委員會提出的燃油參考價計算的一年燃料消耗費用，燃料參考價是最近5年平均市場動態燃油價格。當公共交通企業實際燃油采購價格低于參考油價時，差額部分提取注入基金；高于參考油價時，可提取基金來緩和燃料價格短期急劇上漲的壓力。另外，新加坡政府投資建設智能公共交通系統。

（作者單位：許颯，交通運輸部科學研究院城市交通研究中心；趙全厚，財政部財政科學研究所；江玉林交通運輸部科學研究院城市交通研究中心；彭唬，交通運輸部科學研究院城市交通研究中心；張立承，財政部財政科學研究所）