大部制應防止“整而不合，兼而不并”

從本質上來看，用“整合不合，兼而不并”來形容當前大部制改革的進展，是在充分肯定大部制改革成果的同時，對大部制改革的內(nèi)在深層次問題的一種闡釋，是對我國大部制在推行過程中某些重要元素缺失的一種張揚性的確認，也是對大部制改革成效需要謹慎性樂觀的一種警醒。

我國大部制改革推進過程中取得了重要進展，機構得到了合并，職能得到了整合，流程得到了理順，更加符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。但是，北京交通大學運輸經(jīng)濟理論與政策研究所常務副所長、經(jīng)濟學博士李紅昌認為，幾個突出的深層次問題仍然沒有得到解決。為了求證這種說法，近日，本刊記者特約訪李紅昌，請他就大部制改革推進中存在的問題發(fā)表了自己的看法。

不是包治百病的“靈丹妙藥”

《運輸經(jīng)理世界》：您認為大部制改革推進過程是否一帆風順？

李紅昌：我認為不是一帆風順，現(xiàn)在存在幾個重要的問題值得我們警惕：

（1）外部環(huán)境問題。由于長期以來的政治、社會、經(jīng)濟、文化等因素的綜合影響，我國在投資、生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)，都存在著不規(guī)范行為。這些問題不是單一部門所能解決的，也不足把所有機構綜合到一起就能克制。換句話說，大部制解決不了綜合外部環(huán)境問題，只能依靠多部門協(xié)調解決。

（2）制度環(huán)境問題。把原本在各個部門分散的權力，集中到一個更大的部門。就需要強有力的外部制度制約，對其權力運作效率進行必要的制衡、監(jiān)督、處罰。如果不能有強大的政治權力、經(jīng)濟權力、社會權力的制約，那么，集中到一起的權力，反而會把原來各個部門之間的交易成本問題，轉化為部門內(nèi)的高昂管理成本問題。若我國的行政部門的權利沒有立法機構、社會公眾、媒體輿論的有效監(jiān)督，那么，大部制的運作就會缺乏必要的外在激勵。

（3）法制環(huán)境問題。大部制的實施，需要有充裕的法制資源與其相匹配，對大部制的職能定位、行政編制、部門預算、運作效率等有嚴格規(guī)定，社會各界均有權對大部制部門的決策及執(zhí)行效率進行質詢，甚至有提出訴訟的權力。在我國，信息公開法、反壟斷法等都有進一步優(yōu)化的空間。

（4）實施細則問題。雖然我國一些政府部門得到了合并，但在實施過程中，合并到～個部委內(nèi)的小部門仍然有各自為政的現(xiàn)象，主要原因是，對于各職能部門的功能、運作流程等缺乏實施細則。例如，對于交通規(guī)劃如何制訂、如何形成、如何實施、如何后評價等，需要有更明確的實施細則層面的制度規(guī)范。

（5）當然，我國大部制實施中還存在著政府權力過大、市場和社會力量過小、部門利益分割、行政執(zhí)行力低下等問題，這些都會在某種程度上影響到大部制改革的效率性。

從這個意義上來看，大部制是需要推行的，但大部制卻并不是包治百病的靈丹妙藥。

功能、程序必須實質合并

《運輸經(jīng)理世界》：那您是否認為當前大部制改革過程中功能、程序等沒有實質合并？

李紅昌：這種觀點是有其現(xiàn)實基礎的，也具有一定的科學性。之所以這樣判斷，基于如下幾個原因：

第一，我國大部制改革過程上，對于機構和職能合并是非常重視的，但對于大部制下的機構，對于法制、規(guī)劃、投資、建設、運營、管理等的交叉部分，如何進行程序性管理以及進行管控，并沒有明確的規(guī)定，從而也使得合并后的大部委無“法”可依。

第二，從歷史上看，我國歷來重視行政級別問題，看重行政級別、政治資源、博弈能力等，當不同部門整合到一起時，就會產(chǎn)生大量的不確定性、不可控性、不可預期性，合并后的運作效率如果依靠行政官員自身的資源動員能力和影響力來決定，那么，大部制的運作效率就可想而知了。

第三，大部制改革與我國實際的經(jīng)濟社會發(fā)展階段存在一定的錯位。例如，由于我國運輸化發(fā)展的階段性，鐵路、民航、公路等都處于快速發(fā)展階段，在實施大部制后，就必須充分考慮到各個運輸方式自身發(fā)展和綜合交通的平衡問題，否則會影響到大部制的實施效果。

第四，大部制整合中的重要功能和程序，至少包括兩項內(nèi)容，一是規(guī)劃職能和程序，二是投融資職能和程序。以交通運輸為例，綜合交通涉及到的綜合交通規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃等，以什么樣的程序、方法、手段加以實現(xiàn)？現(xiàn)在并沒有明確的結論。但現(xiàn)實中，具有大部制特征的機構并沒有充足的投融資資源來調整和引導社會上的交通運輸工程的走向。因此，大部制改革重要的功能、程序等就沒有實質合并。

當然，認為我國大部制改革過程中功能、程序等一點兒也沒有合并，是缺乏現(xiàn)實依據(jù)的，但大部制在形成對原有功能和程序的沖擊的同時，要根據(jù)大部制構建的自身內(nèi)在規(guī)律，對自身的功能和程序必須

加快規(guī)范建設進程。

“整而不合，兼而不并”

《運輸經(jīng)理世界》：您曾用“整而不合，兼而不并”來形容當前大部制改革的進展，您為什么這么說？

李紅昌：從本質上來看，用“整合不合，兼而不并”來形容當前大部制改革的進展，是在充分肯定大部制改革成果的同時，對大部制改革的內(nèi)在深層次問題的一種闡釋，是對我國大部制在推行過程中某些重要元素缺失的一種張揚性的確認，也是對大部制改革成效需要謹慎勝樂觀的一種警醒。

按照西方現(xiàn)代政府理論、現(xiàn)代行政治理理論、公共事業(yè)轉型理論，一個現(xiàn)代化的服務型政府，一定是一個行政權力受到極大制約的政府。在市場充分發(fā)揮作用的前提下，各市場經(jīng)濟主體按照契約精神、法制精神、自治精神，根據(jù)市場經(jīng)濟原則進行交易來解決絕大部分問題，政府所做的事情是針對市場失靈的領域進行必要監(jiān)管。從這個意義上來看，亞當·斯密、哈耶克、弗里德曼等都是主張有限政府的。

但是，中國國情里存在著大量的市場失靈，甚至需要用政府相對無效率的行為來替代社會公眾對市場不良現(xiàn)象的反感。一個在短期內(nèi)無法實現(xiàn)職能精簡，也無法把大量事務交予分散市場主體執(zhí)行的政府，如果把更多職能整合起來，而不是強化部門協(xié)調與溝通機制，確實值得深思。

從國際上來看，20世紀50年代，英國開始推行大部制，部的數(shù)量維持在19個左右；20世紀60年代以來至今，美國聯(lián)邦政府擁有19個部和60多個獨立監(jiān)管機構；到目前為止，法國有16個部；德國14個部，西班牙15個部，瑞典10個部，瑞士8個部。這些國家之所以部委比較精簡，最主要原因是政府權力得到了大幅削減，職能得到了實質性整合。例如，美國交通運輸部把鐵路、公路、民航等職能統(tǒng)籌起來，由下屬各個局實施相關監(jiān)管職能。

國際上的經(jīng)驗是，在立法、司法、行政制衡的格局下，在市場高度發(fā)育成熟的條件下，各種運輸方式發(fā)展水平較高的情況下，在政治、社會、經(jīng)濟等的外在壓力下，開始逐步統(tǒng)籌各部門職能。我國只有更好地學習發(fā)達國家的可借鑒經(jīng)驗，精簡行政職能，完善法律規(guī)范，才能更好地實現(xiàn)政府職能的統(tǒng)籌，否則就會出現(xiàn)“整而不合，兼而不并”的現(xiàn)象。

從實踐上來看，我國交通運輸領域存在很多分割管理，整合后的部門也只是形式上把組織機構統(tǒng)籌起來，有著顯著的脫節(jié)現(xiàn)象。很多學者強調的綜合交通、綜合樞紐、一體化運輸、無縫隙銜接、全程物流、單一票制等，都無法得到妥善解決。

法制和實施細則缺失

《運輸經(jīng)理世界》：您覺得大部制改革推進過程中存在的最大問題是什么？有解決的辦法嗎？

李紅昌：實際上，從宏觀層面來看，外部環(huán)境和制度環(huán)境，是一個長期的演進過程，不可能一蹴而就，我們對此不做重點討論。從操作層面來看，大部制改革推進過程中的最大問題，仍然是法制和實施細則缺失問題。在大部制實施后，各部門如何整合，如何協(xié)調和管理原來的業(yè)務環(huán)節(jié)，交叉綜合的職能又該如何設定和執(zhí)行等，這些最容易導致部門之間的扯皮和推諉。

為了解決這個問題，最好的辦法，就是要做到三個提前：一是研究提前，相關部門一定要有研究的提前量，盡早進行科研儲備工作；二是制度提前，把相關法律、制度、規(guī)章等提前擬定出來，進行充分討論后，形成具有強制性的法律法規(guī)；三是參與提前，把涉及到的各部門的行政人員、管理人員、技術人員等納入到實施細節(jié)的制訂過程中來，形成有內(nèi)容、有程序、有方法和步驟的操作規(guī)范。

《運輸經(jīng)理世界》：當前走部制改革有多大程度上是依靠行政命令的？

李紅昌：推進大部制改革，有立法先行型的，有行政先行型的，也有混合型的。我國明顯屬于行政先行型的，待事物發(fā)展成熟后，再以法律規(guī)范予以事后追認。這種操作方式，符合我國長期以來行政主導型治理社會經(jīng)濟問題的邏輯，也符合行政長官形成的固化的治理思維方式。

但隨著社會意識的不斷多元化，部門利益沖突的不斷增強，如果沒有法律規(guī)范，將會出現(xiàn)很多重大權屬和人事問題無法有效協(xié)調的問題。以交通運輸為例，全國人大常委會或國務院可以出臺一些具有時效性的專門性法律法規(guī)，規(guī)范某一大部制整合行為，將會更有利于提高大部制整合的效率性。

在“好”和“快”間平衡

《運輸經(jīng)理世界》：您覺得當前該如何推進大部制改革更好又快的進行？

李紅昌：改革要又好又快，就必須在“好”和“快”之間進行平衡。我個人的觀點是，要實現(xiàn)“好”就必須放慢腳步。慢并不是放松，而是要更系統(tǒng)、更全面、更細致、更周全地進行研究，最大限度地減少大部制改革可能出現(xiàn)的不確定性，從而實質上更“快”地推進大部制改革。

大部制改革，還是要從社會經(jīng)濟需求和技術經(jīng)濟視角進行審視。以交通運輸為例，要觀察社會經(jīng)濟對綜合化有那些要求，整合到一起后對各運輸方式的影響如何，既重視上層建設的變化，更加重視經(jīng)濟基礎的變遷，使政府經(jīng)濟社會管理職能與大部制組織機構調整對應起來。當然，大部制改革仍然必須強調法制環(huán)境問題和實施細則問題。

《運輸經(jīng)理世界》：您覺得什么時候大部制改革才能真正落到實處？

李紅昌：我國大部制改革可以分為三個階段，第～個階段是所謂的專業(yè)部門發(fā)展階段，此時，大部制還沒有現(xiàn)實需要基礎：第二個階段是專業(yè)部門整合階段，此時，各專業(yè)部門實現(xiàn)了組織機構形式上的整合，但真正的部門職能還沒有理順；第三個階段是業(yè)務整合階段，此時，各專業(yè)部門職能上實現(xiàn)了真正的融合。

我國目前只是較多實現(xiàn)了第二個階段以及部分第三個階段的目標。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，市場經(jīng)濟體制的進一步發(fā)展，政府職能的進一步精簡，政府管理社會事務能力的改善，我國大部制改革會逐步落到實處。這個過程無疑是較長的，至少也得需求20～30年的時間。

《運輸經(jīng)理世界》：您還有要補充的其他觀點么？

李紅昌：第一，大部制是世界各國政府部委的基本發(fā)展方向，但何時實施，如何實施，卻是一個具體問題。

第二，大部制要考慮外部環(huán)境、制度環(huán)境、法制環(huán)境、實施細節(jié)等問題，特別地，一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展階段性不同，面臨的現(xiàn)實約束不同，采取的大部制方式或路徑也會不同。

第三，根據(jù)運輸化理論，我國還處于運輸化中期階段，各種運輸方式仍然需要快速發(fā)展，因此，大部制必須確保各種運輸方式仍然在規(guī)劃、投資、建設、運營等方面，仍然具有較優(yōu)越的內(nèi)外部環(huán)境。

第四，大部制的兩項重要功能是規(guī)劃和投融資，如果大部制的相關機構在這兩個方面，沒有實質性的權力，那么，大部制的實施效果就會受到很大影響。