路政行政處罰自由裁量權亟待規范

近一年的時間，央視同一欄節目兩度報道運政、路政亂罰款問題，此類事件似乎層出不窮，不得不引起交通運輸執法人員的深刻反思。罰款年票制、罰款月票制、橡皮式罰款、違規執法亂收費等問題，都是公路路政執法中行政處罰自由裁量權濫用的表現。

2013年12月1日，央視《經濟半小時》播出了《女車主不堪超載罰款服毒自殺》案件，引起了社會各界的廣泛關注，公路“亂罰款”問題再次被拋到輿論浪尖，給路政執法人員再度敲響警鐘。導致這樣極端事件發生的原因是多方面的，有路政管理執法體制問題、交警與路政執法標準不統一問題、執法不規范問題等等。

無論外部環境和因素如何，規范行使執法自由裁量權是每一個路政執法人員嚴格執法的必然要求。當前，嚴格規范公正文明執法，防止路政執法亂罰款，規范路政行政處罰自由裁量權再次提上了重要議事日程。

路政亂罰款案件層出不窮

2012年4月21日，交通運輸部通報兩起執法亂收費案件，發布了《關于河南葉縣河北邢臺交通運輸執法人員違規執法亂收費案件的通報》，要求各地交通運輸主管部門引以為戒，加強對執法人員的教育管理，強化監督檢查，嚴格規范交通運輸行政執法行為，充分發揮查處公路“三亂”問題快速反應機制的作用。

此通報之后，同年12月22日，央視《經濟半小時》播出了《交通部門為養隊伍縱容上路罰款》的四個案件，在節目中當事人指出“特別運政、路政，橡皮式的罰你，他可以罰到你十萬，可以罰到你2千，可以罰到你200，這個尺度很大的”。

2013年12月1日，央視《經濟半小時》播出了超載罰款案件，在2013年11月14日，一名貨車司機在河南永城境內被當地運政利路政執法人員攔下，司機在出示了給運政部門繳納的3000元年票和給路政部門繳納的3000元月票后，兩部門仍堅持罰款，女車主求情未果，當場服農藥自殺，現已搶救脫險。當地執法人員受訪時聲稱是正常執法，不清楚女車主是否喝藥。目前涉案人員6人被停職或免職。

近一年的時間，央視同一欄節目兩度報道運政、路政亂罰款問題，此類事件似乎層出不窮，不得不引起交通運輸執法人員的深刻反思。

罰款年票制、罰款月票制、橡皮式罰款、違規執法亂收費等問題，都是公路路政執法中行政處罰自由裁量權濫用的表現。路政行政處罰中罰款是使用最多的處罰種類，行政處罰自由裁量權，猶如一把雙刃劍，運用好了可以有效提高行政效率，但符被濫用，會極大地侵害行政相對人的合法權益，破壞交通運輸行政部門的形象。

自由裁量權不規范行使的表現形式

在公路路政執法中，行政處罰自由裁量權“自由”的范圍廣、幅度大、存在環節多，容易被濫用，往往表現在以下幾個方面：

1.同責不同罰。即對同樣責任的兩個相對人采取輕重不同的處罰方法或幅度，如同樣是超載，有的罰，有的不罰，執法不一致。一些超載車是“關系車”、“人情車”，路政人員不予攔截罰款，甚至在遇到上級檢查時為這些車通風報信。有些地方治超對“熟人”辦理“月票制”、“年票制”，給予關照以規避處罰。執法過程中同責不同罰，違反了平等原則和過罰相當原則，喪失了處罰的公正性和合理性，容易引發行政相對人的不滿。

2.畸輕畸重。即在同一案件中重者輕罰或輕者重罰。無一定標準，處罰幅度任意性大，高低懸殊，即所謂“橡皮式”罰款。行政處罰畸輕就不能充分發揮法律的威懾作用，畸重就有可能產生對社會的報復心理，最終都無法達到法律所求的目的，不可能起到防止、糾正違法行為的作用。

3.考慮不當。一方面，執法人員沒有考慮相關的因素。即應當考慮的相關因素，如違法行為發生的時間、地點、動機、故意、過失、目的、造成的危害后果、違法行為的次數、是否主動消除違法行為產生的后果等事實和法律因素。再如沒有考慮被處罰者的實際承受能力，罰款罰到違法行為人無法承擔的程度，使其無法生活下去，不但無法達到處罰效果，而且也難以使其認識和糾正錯誤，有可能導致其作出新的違法行為，不利于社會的安定團結。另一方面，執法人員不正確考慮相關的因素。不相關的因素包括相對人的身份、地位、性別、政治信仰等；相對人與執法人員的關系，包括親屬關系、同學關系、上下級關系等。實踐中，有些執法人員因當事人申辯而加重處罰；有的為獲得不正當收入加重處罰，甚至討價還價。

總的來看，這些不規范行使的行為違反了過罰相當、平等原則、處罰與教育相結合等基本原則，違背了立法本意，對路政執法產生了嚴重的負面影響。這些行為往往會侵害行政相對人的合法權益，引起行政相對人和社會公眾的懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政執法，會導致行政違法行為增多，社會秩序不穩定，如發生喝農藥抗拒執法的極端現象；同時會助長特權思想，辦理罰款“月票制”，滋生腐敗，造成惡劣影響，

自由裁量權不規范行使的因素分析

1.現有執法體制下執法模式的影響

目前，公路路政執法體制不順，容易出現在一條路上交通運輸部門多頭執法、重復處罰和處罰標準不統一等現象。同時，交通運輸行政執法機構性質不統一，執法編制不足，導致許多基層執法機構大量聘用臨時工、借用人員參與行政執法。另外，執法經費不足，沒有財政預算的保障，容易導致“罰款養人”、“趨利執法”的惡性怪圈。執法一線中的一些編外人員因待遇無法與正式執法人員同工同酬，出現靠罰款謀生計的現象，嚴重影響了執法質量，引發社會不穩定因素。

2.執法人員職業道德修養和專業素質不齊的影響

行政處罰自由裁量權能否被規范行使，路政執法人員的職業道德修養和法律業務水平是決定性因素。法國著名法學家馬布里說過：“道德猶如哨兵，它保衛著法律。”同時，執法人員的專業素質是影響執法水平高低的關鍵因素。目前路政執法人員從專業結構看，法律和交通專業執法人員比例較低；從年齡結構看，整體年齡仍然偏大；趨于老化；從來源結構看，畢業分配和公開招考執法人員的比例偏低。有的執法人員思想道德素養較差，漠視行政相對人的權利；有的執法人員專業不過硬，工作中造成裁量不公問題；還有的執法人員自身法制觀念淡薄，加上利欲驅使，主觀上進行權力尋租。

3.交通運輸行政立法的局限性

交通運輸行政管理事務的廣泛性、多樣性和多變性，社會性、滲透性強等特點決定了具體執法權力難以詳細、具體的列明，必然要求在法律、法規和規章中，對行政自由裁量權進行原則性規定。模糊性規定給行政處罰帶來了彈性空間，在實施時，不得不過多地依賴執法人員個體的主觀判斷、經驗判斷，致使既容易發生超裁量范圍的違法行為，又容易出現在法定權限內裁量不當、不合理等問題，導致“橡皮式”罰款現象的出現。

4.監督制約機制不健全

監督制約機制對保障執法水平、預防行政爭議具有重要意義。但在路政行政執法內部監督上，還存在對路政行政執法責任制落實不到位的情況。在外部監督領域，作為權力監督的主要群體——行政相對人往往不敢申請復議或出于其他心理不愿行使監督權；而司法監督，按照我國法律規定，只在有爭議時才審查具體行政執法行為的合法性，且對于具體執法行為究竟是否適當即合理性較少審查，當然更難以發揮對裁量權的監督作用。

加強路政行政處罰自由裁量權規范的建議

關于行政執法自由裁量權規范的問題，從2004年《全面推進依法行政實施綱要》，到2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，再到2010年交通運輸部印發的《關于規范交通運輸行政處罰自由裁量權的若干意見》，2013年《交通運輸部關于全面建設交通運輸法治政府部門的若干意見》及《路政文明執法管理工作規范》，都對行政執法自由裁量權作出了規定，各省市也出臺了相關規范。

黨的十八屆三中全會決定中明確要求“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法。”當前，規范路政執法中行政處罰自由裁量權問題成為依法治路的重中之重。

1.深化交通運輸行政執法體制改革

（1）深化行政執法體制改革。明確交通運輸行政執法機構的性質，爭取使路政執法機構納入行政機關或全額撥款的事業單位序列，杜絕企業執法的現象，確保執法主體資格合法。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

（2）清退路政執法部門臨時工，轉變路政行政執法人員的身份。對編制外的臨時人員、借用人員進行全面的摸底、調查，加強對編外人員的管理；建立科學統一的交通運輸行政執法機構編制核定依據和標準；優化交通運輸行政執法隊伍結構。

（3）確保路政執法經費來源，徹底根除“以罰代管”模式。嚴格執行《公路安全保護條例》規定的“公路管理機構行使公路行政管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算”。要使交通運輸行政執法機構的經費全額納入同級財政預算，交通運輸行政執法隊伍所需經費全部由財政列支。嚴格實行收支分離的管理方式，堅決杜絕執法行為與經濟利益掛鉤的現象，徹底改變“以罰養人”的做法。

2.嚴把入門關，強化專業培訓，提高執法隊伍素質

（1）嚴格按照交通運輸執法人員上崗要求嚴把入門關

按照交通運輸部《關于加強交通運輸行政執法隊伍建設的指導意見》的要求，各地要強化行政執法隊伍準入管理，嚴格執行“凡進必考”制度，凡執法機構進入必須由人事部門統一招考，堅決杜絕隨意進人，從源頭上確保執法人員素質。

（2）建立健全路政執法人員業務培訓機制

建立健全路政執法人員培訓機制，實施執法隊伍人才培養計劃。定期對路政執法人員進行專業知識培訓，使之全面熟悉、掌握業務工作所涉及的法律法規和技術規范。通過專題培訓，使執法人員掌握自由裁量權的原則和基本要求，既懂得如何依法行政，又能明晰執法的權限邊界和法律對自身的約束。

（3）探索建立執法信息交流制度

加強執法人員之間的執法信息交流，有利于執法人員在自由裁量權的尺度把握上保持一致，對自由裁量權規范行使能起到積極作用，必要時開展有關法律法規和規章研討會，特別是針對新出臺的法律法規和規章以及行政處罰中的熱點、難點問題進行研討，使執法人員加深對條文的理解，避免由于對法律法規和規章理解不同而出現裁量差異過大的情況。

3.制定行政處罰標準，縮小自由裁量空間

（1）制定裁量基準，細化路政法規

裁最基準，就是在上位法的范圍內，根據立法原意和各地實際，對現行法律法規在情節、幅度、方式、程序等方面進行全面細化，制定明確、具體的執法標準，為規范行使自由裁最權提供實體和程序上的內部規范性文件，使自由裁量權的細化與合理化落到實處。建立健全路政行政處罰自由裁量基準制度，增強路政法律法規的操作性和實用性，有助于路政管理機構規范自由裁量權行使，保護行政相對人合法權益，實現社會公平正義。

（2）匯編典型案例，指導裁量實務

由于規范和控制路政行政執法自由裁量權的原則和標準的抽象}生，造成了不同執法人員對其理解有出入，可能導致相同相似的法律情形得到不同的裁量。根據判例法的基本精神，建議各省級公路管理機構選編典型案例，建立路政執法經典案例指導制度，定期對本單位、本系統的行政執法案卷進行分類評比，將其中判斷準確、裁量合理的案卷進行匯編，作為今后處理同類違法行為的參考。還可以建立指導性案例電子庫，及時補充更新，提升指導性案例的針對性和使用價值。

4.依托科技手段加強處罰監督制約

自古道：“權力失去監督必腐敗”。要確保交通運輸行政執法自由裁量權正確行使，需進一步加強對依法行政的監督，建立一套完整、嚴密有效的行政執法監督機制。可以在監督制度中運用科技手段，提升監督能力和效果。一方面，實施執法行為全程可監控化：做到內容公開、過程公開、結果公開，確保權力在陽光下運行。另一方面，建立健全行使行政處罰自由裁量權的信息化系統平臺，推動行政處罰自由裁量工作的數字化、程序化、網絡化和信息化，增強監督便捷性。借助計算機技術手段，將執法程序、調查和取證的步驟、內容、要求予以強制性規范，使行政處罰簡單，快速、規范、統一，增強行政處罰的公正性、科學性和準確性，進一步提高依托科技加強對裁量權監督制約的水平。

（作者單位：交通運輸部科學研究院）