準確把握濫用職權(quán)、玩忽職守案的立案標準

賈小軍　張紅斌

根據(jù)《刑法》第397條之規(guī)定，國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)當定罪處罰。但作為犯罪構(gòu)成的結(jié)果要件，“致使公共財產(chǎn)、國家人民利益遭受重大損失”的立法語言高度抽象，不僅在理論界廣受詬病，也給司法實務(wù)造成混亂甚至發(fā)生“檢法爭議”[1]。自1997年《刑法》修改至今，最高司法機關(guān)先后三次發(fā)文對該條款進行整體性細化規(guī)定，以期統(tǒng)一入罪標準，分別是：1999年《人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》、2006年《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》和2013年《關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下分別簡稱1999年《標準》、2006年《標準》和《瀆職解釋一》）。其中前兩次由最高檢制定，第三次由“兩高”共同制發(fā)，制定機關(guān)的不同，客觀上也反映了文件效力的差異。

一、1999年《標準》與2006年《標準》的差異分析

（一）濫用職權(quán)案

一是關(guān)于人身傷亡比例的調(diào)整。1999年《標準》規(guī)定，“造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者輕傷5人以上的”應(yīng)當予以立案，2006年《標準》增加規(guī)定“重傷1人、輕傷3人以上”應(yīng)予立案，使得重傷+輕傷的情況得以涵蓋，但“1死=2重傷、1重傷=3輕傷、1死=5輕傷”[2]的比例關(guān)系不利于實務(wù)中的具體把握。

二是經(jīng)濟損失的內(nèi)涵完善。1999年《標準》規(guī)定的經(jīng)濟損失嚴格限定為直接經(jīng)濟損失，范圍過窄，且20萬的數(shù)額顯然過高。2006年《標準》對此進行了全面修訂：（1）增加“間接損失”，補全了經(jīng)濟損失標準的內(nèi)涵;（2）區(qū)分個人財產(chǎn)和非個人財產(chǎn)損失，并將“直接損失”與之對應(yīng)，分別進行細化和數(shù)額調(diào)整。

三是存在的問題。首先是直接損失和間接損失不能合并計算;其次是間接損失適用受限，只有在直接損失數(shù)額不滿且不少于80%時，方可適用間接損失的數(shù)額標準;再次是將經(jīng)濟損失分類并設(shè)定了不同的數(shù)額標準，計量復(fù)雜，有悖犯罪本質(zhì)法益學的立場[3];第四是新增的“嚴重中毒”情形與傷亡標準相互重合，臨床醫(yī)學和司法鑒定也無認定標準，易造成實踐掌握不一，有違制定《標準》的初衷。

（二）玩忽職守案

2006年《標準》中關(guān)于玩忽職守的修訂與濫用職權(quán)基本一致，不同的是修改的幅度即量的差別。人身傷亡標準：玩忽職守案的立案標準是濫用職權(quán)案的1.5至2倍（死亡情況除外）;經(jīng)濟損失標準：前者是后者的1.5倍。

二、《瀆職解釋一》與2006年《標準》的對比變化

（一）關(guān)于人身傷亡標準

造成重傷的：新標準提高為3人。造成輕傷的：新標準是9人，此前濫用職權(quán)是5人、玩忽職守是10人。重傷+輕傷混合標準：新標準是“重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上”，此前濫用職權(quán)是重傷1人、輕傷3人以上，玩忽職守是重傷2人、輕傷4人以上。

可見，《瀆職解釋一》將傷亡比例調(diào)整為更精確的“1死亡=3重傷、1重傷=3輕傷、1死亡=9輕傷”，便于實務(wù)中科學把握、合理認定。新標準較大幅度地提高了濫用職權(quán)的立案標準，玩忽職守的標準則保持穩(wěn)定。

（二）關(guān)于經(jīng)濟損失標準

《瀆職解釋一》規(guī)定“造成經(jīng)濟損失30萬元以上”應(yīng)予立案，提高了濫用職權(quán)罪的入罪門檻;第8條對“經(jīng)濟損失”進行了重新界定。作者認為“為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用”應(yīng)當屬于間接損失，由此推知，《瀆職解釋一》將2006年《標準》關(guān)于濫用職權(quán)案、玩忽職守案立案的數(shù)額標準進行了統(tǒng)一規(guī)范。變化主要有四點：一是不區(qū)分財產(chǎn)所有權(quán)屬性及直接損失與間接損失的差別，而是一攬子全都包含;二是個人財產(chǎn)、非個人財產(chǎn)、間接損失、直接損失可以交叉合并計算，改變了2006年《標準》規(guī)定的直接損失和間接損失不能合并計算問題;三是取消直接損失優(yōu)先適用的規(guī)定;四是新增“立案后至提起公訴前持續(xù)發(fā)生的經(jīng)濟損失，應(yīng)一并計入瀆職犯罪造成的經(jīng)濟損失”，將持續(xù)發(fā)生的動態(tài)損失也納入到經(jīng)濟損失，擴展了經(jīng)濟損失的計量范圍。

三、對三次司法解釋的整體評價

（一）兩罪的立案標準從分別規(guī)定、區(qū)別對待走向統(tǒng)一規(guī)范

1999年《標準》和2006年《標準》對濫用職權(quán)案和玩忽職守案的立案標準都是分別進行規(guī)定的，且玩忽職守案的標準要明顯高于濫用職權(quán)案的標準，但是無論司法解釋如何變化，其依據(jù)的刑法第397條并未被修改，而且兩個罪名是合并規(guī)定在刑法同一條款的，因此，從刑法解釋方法上講，既然刑法典在同一條款中規(guī)定二者達到立案標準的結(jié)果要件都是“致使公共財產(chǎn)、國家人民利益遭受重大損失”，那么二者在犯罪構(gòu)成的結(jié)果要件上就應(yīng)當是相同的，而不是雙重標準;從刑事立法的原則講，將二者的危害結(jié)果要件進行區(qū)別對待，超出了一般國民的預(yù)測可能性，造成司法適用中定罪量刑實質(zhì)性的不公平，有違人權(quán)保障的憲法要求和現(xiàn)代法治精神。

當然，《瀆職解釋一》將濫用職權(quán)和玩忽職守的定罪量刑標準作統(tǒng)一規(guī)定，并不是否認兩罪犯罪構(gòu)成上的本質(zhì)區(qū)別，而只是規(guī)定統(tǒng)一的入罪門檻和量刑幅度。實務(wù)中，濫用職權(quán)與玩忽職守有時難以區(qū)分，將二者的立案標準進行統(tǒng)一，有利于規(guī)范司法操作，防止司法偏差，為解決實務(wù)中普遍存在的處理偏輕問題提供規(guī)范基礎(chǔ)。

（二）立案標準的要素設(shè)置更為科學合理，一定程度上緩解了刑罰失衡問題

從1999年《標準》對兩罪分別規(guī)定、大量列舉入罪情形，到2006年《標準》基本顯現(xiàn)出“人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響、特別規(guī)定及兜底條款”的立案標準要素，再到《瀆職解釋一》將2006年《標準》中的特別規(guī)定，如造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)或破產(chǎn)，涉及海關(guān)等部門的工作人員造成外匯被騙購或者逃匯等特定情形，進行合理拆分歸入“人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響”等標準要素中去，體現(xiàn)了理論界和實務(wù)界對兩罪危害結(jié)果構(gòu)成要件的認識由模糊到清晰，由碎片化、經(jīng)驗式的感性判斷到體系化、規(guī)范式的理性把握;不區(qū)分直接損失與間接損失，使經(jīng)濟損失的計算大為簡化，嚴密了法網(wǎng);不區(qū)分經(jīng)濟損失的主體是單位還是個人，體現(xiàn)了刑法對個人財產(chǎn)和非個人財產(chǎn)一視同仁、平等保護的理念。這樣使得立案標準要素不重不漏，設(shè)置更科學，更具操作性。

量刑問題是刑事訴訟的重大問題，有學者將現(xiàn)代刑事訴訟中的公訴劃分為定罪公訴、量刑公訴和程序公訴[4]。對被告人來說，刑罰直接關(guān)系切身利益，因此限縮司法官在量刑問題上的過分自由裁量，對于增強查處瀆職犯罪的力度、防止濫用司法自由裁量權(quán)具有重要意義。

一是《刑法》第397條規(guī)定的量刑幅度較大，刑期配置偏低，在立法機關(guān)尚未修改刑事法典的情況下，最高司法機關(guān)通過解釋區(qū)別不同的情形，劃分不同的量刑檔位，在量刑上予以體現(xiàn)，如人身傷亡數(shù)量和經(jīng)濟損失數(shù)額中“情節(jié)特別嚴重=3×重大損失”，刑期定為3到7年有期徒刑，而“重大損失”的刑罰僅為3年以下有期徒刑或者拘役。

二是對原濫用職權(quán)立案標準中第7項進行拆分改造，降低“事故報告”型濫用職權(quán)的入罪標準，將原標準中“重特大事故”納入加重處罰的情節(jié)，體現(xiàn)了從嚴從重處理的精神。

三是由單純的規(guī)范立案（定罪）標準到定罪量刑標準的雙規(guī)范，不斷增強依法查處瀆職犯罪的工作力度。

理論上檢察機關(guān)不享有定罪量刑的最終決定權(quán)，但是擁有對瀆職犯罪的立案權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)，而立案、偵查和公訴是定罪量刑的前置程序，否則不可能有最終的審判。

1999年《標準》和2006年《標準》都是檢察機關(guān)為統(tǒng)一瀆職案件受理和立案標準所作的專門規(guī)定，“立案作為刑事訴訟開始的標志，是每一個刑事案件都必須經(jīng)過的法定階段，同時，這一訴訟階段具有相對獨立性和特定的訴訟任務(wù)。立案作為一個獨立的訴訟階段，其任務(wù)是審查有關(guān)控告、檢舉、舉報、自首的案件在事實和證據(jù)方面的情況以及管轄權(quán)的問題。”[5]因此，檢察機關(guān)從實務(wù)的角度，制定瀆職案件的立案標準是符合我國司法體制中“分工負責”要求的，對懲治瀆職犯罪起到了重要的規(guī)范和指引的作用。

但是，從我國憲政體制上講，檢察院和法院都是我國的司法機關(guān)，都享有刑事司法權(quán)，檢察機關(guān)和審判機關(guān)分享司法權(quán)力，但并不是將我國統(tǒng)一的司法權(quán)力進行分割、分別適用，“分工負責、相互配合、相互監(jiān)督”是同等重要的，而不應(yīng)有所偏廢。從刑事追訴的整體看，這種國家追訴權(quán)應(yīng)當且必須具有標準的一致性、過程的連續(xù)性、結(jié)果的可預(yù)測性，不能因為不同的國家機關(guān)負責刑事訴訟的不同階段而采用不同的追訴標準。這有悖于中國特色社會主義法制統(tǒng)一，有害于司法權(quán)威和基本人權(quán)。

從本質(zhì)上講，最高司法機關(guān)制定和發(fā)布司法解釋，通過明確法律條文中的不確定概念，是立法機關(guān)“容忍或者有意授權(quán)最高司法機關(guān)的‘二次立法，有利于保持基本法律穩(wěn)定、規(guī)范法官自由裁量權(quán)和促進司法統(tǒng)一”[6]。為防止法律適用的偏差，實現(xiàn)偵查起訴與審判的有效銜接，兩高共同發(fā)布瀆職司法解釋，順理成章。

《瀆職解釋一》第1條第2款規(guī)定了二者第二檔量刑幅度的適用標準，即“情節(jié)特別嚴重”的認定問題[7]，具體來說：一是將人身傷亡數(shù)量標準確定為前款第1項的3倍，經(jīng)濟損失數(shù)額確定為前款第2項的5倍;二是規(guī)定了加重處罰的情節(jié)，即造成第1款規(guī)定的損害后果，不按規(guī)定報告事故情況，“致使損失后果持續(xù)、擴大或者搶救工作延誤”，體現(xiàn)懲防并舉的刑事政策和發(fā)揮刑事司法的預(yù)防功能的理念;三是“造成特別惡劣社會影響的”以及兜底性的款項。

縱觀三次司法解釋對兩罪的立案標準，可綜合評價如下：一是始終堅持凡有死亡即可立案，體現(xiàn)了對瀆職罪造成人員死亡情形的“零容忍”，體現(xiàn)了刑法對個體生命的尊重與強力保護;二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同，及時調(diào)整傷亡、財產(chǎn)損失的計算標準、計算范圍、具體數(shù)額等，以不斷嚴密法網(wǎng);三是始終保留兜底性條款“造成惡劣社會影響的”，作為解釋未盡事項的補充，保持對瀆職犯罪的刑罰震懾力。

四、控告檢察部門審查受理濫用職權(quán)、玩忽職守舉報線索應(yīng)注意的問題

（一）2006年《標準》在《瀆職解釋一》發(fā)布生效后是否仍然適用

《瀆職解釋一》第10條規(guī)定“最高人民法院、最高人民檢察院此前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。”根據(jù)新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，原則上應(yīng)當適用《瀆職解釋一》。

但實踐中并非如此。在實務(wù)中廣泛使用的《刑法一本通：中華人民共和國刑法總成》（2013年版）等類似辦案工具書對瀆職案的新舊解釋都是一并列舉、不作取舍、同時適用，都將甄別取舍的工作交給了“讀者”;有的書籍則是直接適用《瀆職解釋一》而沒有提及其它入罪標準，如張軍等主編的《刑法罪名精釋》（2013年版）等。

作者認為應(yīng)當一律以《瀆職解釋一》為準。但原解釋有規(guī)定，新解釋沒有規(guī)定的情形，如何適用？作者認為新解釋的生效并不意味著原解釋的全部自動失效，除非新解釋特別注明。所以，在新解釋生效、原解釋并未被明示廢止的情況下，原解釋中并未明顯被修改的條款所規(guī)定的情形，應(yīng)優(yōu)先歸入新解釋第1條第1款第1至3項確定的三種類型標準即人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響;無法歸入三種類型的嘗試歸入兜底款項“其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形”[8]，但是要謹慎從嚴，防止兜底條款的濫用，避免該項規(guī)定淪為“口袋”。否則，應(yīng)視為被新解釋廢除，并不得繼續(xù)適用。

（二）從法的明確性和安定性角度考慮，應(yīng)盡量壓縮兜底性條款的司法適用

有學者撰文指出，“不確定概念具有概念的高度概括性、內(nèi)涵和外延的不確定性和適用上的開放性等特點。世界各國的法制史都表明，意圖制定純粹由確定概念組成的法典，拒絕法官自由裁量權(quán)的立法思想只是一廂情愿的幻想。為克服法律的僵化和滯后性，現(xiàn)代國家的立法機關(guān)不得不在立法活動中廣泛使用不確定概念，各個層次的立法和各個部門法均是如此。”[9]但是，司法解釋的目的和作用恰恰是將立法中大量存在的不確定概念，如“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”、“重大損失”、“特別重大的損失”、“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)特別嚴重”等模糊性定量因素予以具體化明確甚至數(shù)字化，以便于實務(wù)操作。因此，作者認為，對符合《刑法》第397條規(guī)定、達到濫用職權(quán)或玩忽職守犯罪立案標準的總括有兩種情形：一是符合2012年《瀆職解釋一》所列具體情形或2006年《標準》保留情形的（不含兜底性款項）;二是其他法律規(guī)范對專門問題或特定行業(yè)、領(lǐng)域的具體情形進行特別規(guī)定，明確該情形依照《刑法》第397條規(guī)定立案查處的[10]。如《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第9條規(guī)定的“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，依照刑法第397條規(guī)定定罪處罰”等。法律、司法解釋有明確、具體、操作性強的立案標準條款的，應(yīng)適用該條款，非窮盡上述兩種情況外，不應(yīng)直接適用兜底性條款對可能存在的濫用職權(quán)、玩忽職守行為進行受理立案，從而保證瀆職犯罪線索的受理質(zhì)量。

（三）從嚴厲懲治瀆職犯罪、擴展瀆職犯罪線索來源的角度考慮，線索審查受理工作人員應(yīng)深刻領(lǐng)會立法和司法解釋的意圖，注重對濫用職權(quán)、玩忽職守案的立案標準的類型化、體系化的掌握

瀆職犯罪的具體表現(xiàn)形式各色各樣，不同行業(yè)、領(lǐng)域表現(xiàn)迥異，不同的涉案人員瀆職行為也各有特點，因此寄希望于最高司法機關(guān)將實踐中出現(xiàn)的和未出現(xiàn)的所有情形都明確地列舉以供實務(wù)中“按圖索驥”，既違背立法意圖和司法規(guī)律，又助長了機械司法、僵化執(zhí)法的慵懶之風。《瀆職解釋一》總結(jié)司法實踐經(jīng)驗，明確列舉了“重大損失”和“情節(jié)特別嚴重”的四種類型，即人員傷亡類、經(jīng)濟損失類和社會影響類及兜底的其他類型，從而將刑法中不確定的概念進行了類型化的解釋、體系化的整理。借鑒司法解釋中的類型化、體系化思維方式，對瀆職線索應(yīng)當進行綜合性審查，不能僅僅盯住人員傷亡數(shù)量、經(jīng)濟損失數(shù)額等量化指標，還要審查其他類型的情況;有些情況雖然逐條對應(yīng)都達不到立案標準要求的量化條件，但是涉及危害后果的類型較多，存在信訪舉報人、控告人反映的線索證據(jù)不全面的情況，充分考量瀆職犯罪的危害結(jié)果和犯罪特點，認為成案的可能性比較高的，可以經(jīng)舉報中心評估后受理初核，以拓寬案件線索來源，為自偵部門初查立案提供高質(zhì)量的線索。

注釋：

[1]何正華、陳景敏：《瀆職犯罪量刑畸輕的原因及其防治——兼論對法官自由裁量權(quán)的合理控制》，載《法治論壇》2006年第8輯。

[2]本文使用的“=”并非嚴格數(shù)學意義上的“等于”，僅僅是從便于實務(wù)操作進行的一種簡化計算。

[3]陳國慶、韓耀元：《<關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定>的理解與適用》，載《人民檢察》2006年第16期。

[4]參見陳瑞華：《刑事司法裁判的三種形態(tài)》，載《中外法學》2012年第6期。

[5]陳光中、徐靜村：《刑事訴訟法學》，中國政法大學出版社1999年版，第267頁。

[6]牛克乾：《關(guān)于“兩高”瀆職犯罪案件司法解釋（一）的法律方法論思考》，載《法律適用》2014年第1期。

[7]關(guān)于“情節(jié)特別嚴重”的五種情形為：（一）造成傷亡達到前款第（一）項規(guī)定人數(shù)3倍以上的;（二）造成經(jīng)濟損失150萬元以上的;（三）造成前款規(guī)定的損失后果，不報、遲報、謊報或者授意、指使、強令他人不報、遲報、謊報事故情況，致使損失后果持續(xù)、擴大或者搶救工作延誤的;（四）造成特別惡劣社會影響的;（五）其他特別嚴重的情節(jié)。

[8]最高檢法律政策研究室撰寫的《<關(guān)于辦理瀆職刑事俺家適用法律若干問題的解釋（一）>理解與適用》一文，在論及濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪的定罪量刑標準時，表示“在司法實踐中，對國家機關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守造成上述‘嚴重中毒、‘公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)、破產(chǎn)、‘嚴重損害國家聲譽等后果的，不意味著就不定罪處罰，而是應(yīng)該根據(jù)案件具體情況，認定造成的人員傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響等情況，適用《解釋》第一條第一款的相應(yīng)規(guī)定，有的可以適用《解釋》第一條第一款第四項兜底條款追究刑事責任”。參見：《人民檢察》2013年第5期。

[9]牛克乾：《關(guān)于“兩高”瀆職犯罪案件司法解釋（一）的法律方法論思考》，載《法律適用》2014年第1期。

[10]作者認為，該規(guī)定若有與2013年《瀆職解釋一》規(guī)定內(nèi)容不一致之處，應(yīng)根據(jù)2013年《瀆職解釋一》第10條規(guī)定，適用《瀆職解釋一》相關(guān)條款。但新的普通法與舊的特別法的沖突如何解決是另一層面的問題，作者在此暫不做探討。