中山市民辦教育的現狀調查與對策研究

向麗萍

摘 要：中山市的民辦教育經過20年的發展已經成為教育事業的重要補充，但和國內其他地區的民辦教育一樣，也是成績和問題并存。該文評析了中山市民辦教育的發展現狀和主要問題，并在此基礎上提出對策和建議。

關鍵詞：中山市 ?民辦教育 ?對策 ?教育管理

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）11（a）-0207-03

中山市的民辦教育近年來發展迅速，數量持續增長，辦學層次豐富多樣，辦學規模不斷擴大，辦學質量不斷提高，已成為影響廣泛的社會事業，逐漸形成了特色品牌，贏得了良好聲譽。但從總體來看，如同全國的民辦教育一樣，中山市的民辦教育也是成績與問題并存的，該文擬通過調查對中山市民辦教育的現狀進行大致梳理，以便找出問題，提出對策建議。

1 中山市民辦教育的發展概況

中山市民辦教育起步較晚，自第一所民辦中港英文學校于1994年創辦至今，民辦教育走過了一條從小規模到上規模、從不夠規范到逐步規范、從自發發展到有序發展的路子，涌現出了一批如中港英文、博文、紀中三鑫、華師中山附中等優秀辦學單位，并逐漸成為廣東省民辦教育的佼佼者。2007年6月、2009年7月29日在省召開的第二次“民辦教育工作會議”和 “廣東省第二屆民辦教育和諧發展戰略論壇”大會上，中山市兩次作了民辦教育管理經驗介紹。2009年8月，《半月談·改革開放30周年（廣東民辦教育特刊）》對中山民辦教育作了題為《民辦公辦一視同仁》、《風景這邊獨好》的報道。2014年，中山的教育現代化再上一個臺階，成為繼深圳、佛山之后全省第三個“推進教育現代化先進市”，這一殊榮的獲得，民辦教育功不可沒。

2 中山市民辦教育發展的主要特點

經過20年的發展，中山市的民辦教育表現出以下特點。

一是辦學規模擴大化。中山市民辦教育門類齊全，發展規模不斷壯大。截至2013年5月，全市經批準開辦的民辦中小學有73所，民辦幼兒園有287所，民辦托管機構393所，民辦教育培訓機構333所，還有民辦非學歷高等教育機構1所。在批準開辦的民辦中小學中，辦學層次為小學的有30所，初級中學3所，九年一貫制學校33所，完全中學1所，多層次學校5所，特殊教育學校1所。特別是2008年以來，全市民辦教育機構的數量以平均每年凈增130所的速度發展，僅2008年一年度新登記的民辦教育機構就達到了228所之多。民辦學校的快速發展，對促進全市教育事業的全面發展，適應全市社會經濟和市民對教育數量、種類、質量的多層次、多樣化需求，起到非常重要的作用。

二是投資主體多元化。經過20年的發展，多種類型、不同性質的辦學主體進入了中山市的民辦教育領域，如民營企業辦學、社會團體辦學、公民個人辦學等。這些民辦學校的設立吸納了社會資金投入教育，拓寬了教育經費來源渠道，初步形成了政府辦學為主，社會各界共同參與辦學的體制。20年來，中山市民辦教育總共吸納社會投資近20億元，為政府減輕了巨大的財政壓力。

三是生源主體多樣化。中山市民辦學歷教育的生源主要有兩種：一類是中山市戶籍學生，主要就讀于相對高收費的民辦學校，如博文學校、三鑫雙語學校等;另一類是非中山戶籍兒童（“新中山人”子女），這類學生人數最多，主要就讀于專門招收外來務工人員子女的學校，收費相對較低，這類低收費民辦學校在全市占多數。據統計，全市非中山戶籍人員子女在中小學階段就學的有22萬多人，其中15.8萬人在民辦學校，民辦學歷教育擴大了全市教育資源總量，增強了中山市教育整體實力，最大限度地滿足了流動人口子女隨親就讀的需求;而各類非學歷教育的有序發展，也滿足了市民對各類培訓、學歷進修、外語學習、藝術教育等諸多方面的需求，為構建學習型社會，建立終身教育體系作出了積極貢獻。

四是教學質量穩步提升。據統計，目前中山市民辦學校共有專任教師近7000人，這些教師來自全國各地，都具有相應的教師資格。為了加強民辦學校的教師隊伍建設，除了教育部門的常規教學質量評估外，還定期對作為“民非單位”的民辦學校進行規范化社會組織等級評估，積極引導民辦學校與教職工簽訂聘任合同，為教師購買社會保險，不斷提高教師工資待遇，保障民辦學校教師合法權益，努力建設一支相對穩定的、專業思想牢固的、教學技能精湛的民辦學校教師隊伍。2010年底，全市所有民辦學校都成功創建“廣東省義務教育規范化學校”。全市有22所民辦中小學被評為省、市一級學校，其中包括一所低收費民辦學校（神灣神舟學校），實現零的突破。

3 中山市發展民辦教育過程中存在的主要問題

中山市民辦教育雖然取得了顯著的成效，但在發展中也存在一些不容忽視的突出問題。我們在對辦學者進行的問卷調查中發現，影響中山市民辦學校發展的主要因素有管理部門思想認識有偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民辦學校內部管理不規范、教師隊伍不穩定等。這些問題若不能得到及時解決，必將阻礙民辦教育的持續健康發展。概括起來主要集中在以下幾方面。

3.1 思想認識尚有偏差

一些部門和社會人士在認識上存在一些誤區，對民辦教育在社會主義教育事業中的地位和作用尚缺乏正確的認識，從而導致對民辦學校與公辦學校不能做到一視同仁，民辦學校不能得到應有的、公平的待遇，一定程度上影響了民辦教育事業的進一步發展。在調查中我們發現，“對民辦教育認識不到位”是影響中山市民辦教育發展的首要因素。

3.2 政策扶持落實不到位

從2008年開始，中山市政府設立民辦教育發展專項資金。近3年的民辦教育發展專項基金分別為100萬、100萬、200萬。但相對于全市這么多所的民辦學校以及與周邊城市扶持力度相比較，這些就顯得杯水車薪了。調查發現，有43%的辦學者對中山市的民辦教育扶持政策不滿意。據了解，目前周邊許多城市對民辦教育的專項資金扶持力度都比較大，比如深圳市寶安區2000萬元，珠海市、順德市是600萬元。據測算，民辦學校學位若改由公辦學校提供，每年政府經費投入將增加7億以上，戶籍學生經費也近2億。因而，民辦學校的設立，大大減輕了中山市財政的壓力，政府理應給予支持和扶持。endprint

3.3 政府管理力量有待增強

目前中山市有1033家民辦教育機構是由中山市教育局直接主管的，另有54家職業培訓機構歸入中山市人力資源與社會保障局管轄。這些行政主管部門在行政編制有限、管理人員擴充緩慢的情況下，民辦學校的快速發展加大了在人力、財力方面的困難。由于中山市還沒有出臺針對民辦學校不規范辦學行為的具體可操作的行政處罰措施，管理主體普遍感到管理民辦教育的責、權不一致，難以建立起強有力的教育行政執法隊伍，對不規范辦學行為的處置缺乏明顯的效果。同時，很多民辦學校在教師聘用、教育教學管理、督導評估機制、資產管理和財務運作、安全管理等方面也存在許多管理空白，造成規范管理難度大。

3.4 民辦學校自身辦學行為不規范

一是缺少有效的監控機制。調查顯示，中山市現在有一部分民辦學校基本上是投資人說了算，實行的是家族式的管理方式;民辦學校成立的監事會很多都是形同虛設，教職工代表大會、工會制度在目前許多民辦學校中都未有效落實甚至根本就是空白;不少學校教師聘用合同不規范，教職工權益難以得到保障，使得優秀教師流失;一些素質不高或經驗不足的教師對課堂管理不規范，動輒打罵學生，對學校的聲譽造成不良影響，阜沙鵬誠學校和東升華盛學校就曾因教師體罰學生而見諸報端;還有一些辦學者缺少長期辦學的理念，教育經費投入不足，教學儀器設施設備缺乏，教室及相關硬件設施簡陋，校園安全也存在諸多隱患。

二是低收費學校辦學不穩定。以外來務工人員子女為主的民辦學校收費往往較低，僅能維持教育教學低水平運作，因此往往存在資產積累不足的情況。加上融資比較困難、缺乏政府財政扶持等原因，低收費民辦學校抵御風險的能力嚴重不足，一旦學校出現生源不足、師資匱乏或投資者抽逃資金等經營危機，就會很快陷入困境甚至面臨破產，造成負面的社會影響。2008年原坦洲啟明學校就曾由于經營困難，學校舉辦者負債潛逃，導致學校破產拍賣。此類事件的發生勢必給政府管理增加空前的壓力，甚至造成嚴重的社會風波。

三是民辦學校財務管理狀況普遍較亂。一些民辦學校被舉辦者當成是隨意支取資金的“小金庫”，記帳不規范，隨意性較大，學校賬面上存在長期掛賬甚至抽逃開辦資金的情況，這勢必會大大增加民辦學校的辦學風險。此外，由于不少民辦學校的舉辦者都不止一個，舉辦者之間的利益沖突也會對辦學造成一些潛在風險，在現實中就出現了五桂山桂南學校的舉辦者因假刻公章騙取合伙人投資而被追究刑事責任的事件。

3.5 教師隊伍穩定性差

調查顯示，不少民辦學校領導班子、教師隊伍整體素質低、穩定性差，“待遇留人、情感留心、事業留人”在民辦學校教師中難以得到真正的體現。多數民辦學校的師生比都遠遠低于中山市“市一級學校”1∶18的比例，一些學校的師生比僅有“1∶27”，師資的嚴重不足與民辦學校教師隊伍的不穩定息息相關。影響民辦學校教師穩定性的因素主要體現在以下六個方面。

一是工資待遇低。民辦學校由于缺少國家財政的穩定支持，所以很多學校基本處在一種“自負盈虧”的狀態。尤其是一些低收費學校面向的是廣大的外來工子弟，學校的學費收入有限，為了維持學校的正常運營，教師的工資就會被相應壓低。過低的薪酬是造成民辦學校教師流失的主要原因。

二是合法的福利待遇缺乏應有的保障。《民辦教育促進法》第三十條規定，“民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費。”但現實情況卻不容樂觀，百分之百為教師購買社會保險的民辦學校只是少數，幾乎所有低收費民辦學校都未給教師繳納住房公積金。

三是工作時間長，工作量超負荷。民辦學校為了壓縮辦學成本，有時會讓教師同時兼任數門課程，導致師生比嚴重不足。這不僅無法保證教學質量，還會導致民辦學校教師超長的工作時間和超負荷的工作量;同時，部分教師的流失也會導致在校教師的工作量加倍，在校教師工作壓力大又會造成師資的進一步流失，形成惡性循環。

四是招生工作壓力大。新中山人工作在中山，但畢竟能夠入戶中山的機會有限，也就間接導致了低收費學校的生源不穩定。每逢春秋季開學，總會有一部分學生隨著家長回鄉或是隨遷去別的城市，開學前的招生工作就成了民辦學校各項工作中的“重中之重”。學校為了“搶生源”，往往會給教師攤派硬性的招生任務，并將招生人數與教師的薪酬掛鉤，給教師造成了很大的心理壓力和精神負擔。

五是對學校前途的擔憂。民辦學校教師對任何一所民辦學校能否長期辦下去而不會垮掉總是有一種根深蒂固的擔心，優秀的教師更是一有機會就會想擠入“體制內”的公辦學校。這也使民辦學校陷入了難于吸引優秀師資的困境。

六是沒有建立完善的聘用制或合同制。目前，民辦學校教師與學校并未像公辦學校那樣，達成“聘用關系”，二者的關系主要靠一紙合同維系。但據調查，不少民辦學校與教師簽訂的都是以一年甚至一學期為周期的短期合同，這樣的合同既無法穩定民辦學校的師資力量，也無法保障民辦學校教師的合法權益。歸根結底，這樣的尷尬局面是由雙方的不信任造成的。

4 完善中山市民辦教育機構管理的政策建議

中山市的民辦教育經過20年的發展， 已經在管理、隊伍、設施等方面具備了一定的實力，積累了不少好的經驗，為下一步發展奠定了堅實的基礎。面對當前存在的問題，必須進一步解放思想，統一認識，立足實踐，正確引導，努力推進中山市的民辦教育邁上一個新臺階。

一是要提高認識，正確對待民辦教育。各級部門要充分認識到民辦教育是社會主義教育事業的重要組成部分，是當前深化教育體制改革的重要內容，加強民辦教育的規范管理、促進民辦教育健康發展極具必要性和緊迫性。民辦教育由于發展歷史較短，與長期依靠公共資源發展起來的公辦學校相比，在整體辦學水平和質量上還存在較大差距。現實中，有一些民辦學校急于從投入中求得最快最大的回報，有一些民辦學校違背誠信原則辦學，再加之一些媒體炒作，無疑會使本來社會認可程度還不太高的民辦教育事業的形象進一步扭曲，不但嚴重影響當事學校自身的聲譽和形象，更嚴重地影響整個民辦教育事業的發展。在這個時候，政府的正確引導和有效管理，就可以促進民辦學校健全法人治理結構，幫助民辦學校克服辦學上的盲目性、運行上的無序性、教學上的隨意性，從而大大降低辦學風險。endprint

二是盡快明晰民辦教育的性質問題。目前從上到下對民辦學校是事業單位還是企業單位的定性問題上各持己見，教育部門認為民辦學校應該與公辦學校一樣屬事業單位，民政部門則認為屬民辦非企業法人單位，稅務部門又可能認為是企業單位。民辦學校所采用的會計制度也不統一，有的用《企業會計制度》、有的用《事業單位會計制度》，也有的用《民間非營利性組織會計制度》。凡此種種，給民辦學校帶來了諸多的困惑和混亂。因此，在大力深化教育改革和戶籍制度改革的新形勢下，應進一步的深入研究和論證，先行以地方“土政策”的方式明晰民辦教育性質，便利各職能部門執行相對應的政策法規，從根本上推進民辦教育的規范化發展。

三是建立民辦教育機構分類管理制度。探索制訂營利性和非營利性民辦學校分類管理的系列政策，研究不同類型學校在法人登記、教師待遇、政府扶持、稅收政策、退出機制等方面的不同管理政策，按照營利性、非營利性對民辦學校進行分類登記管理，有利于明確產權歸屬，對不同類型民辦學校采取不同的扶持優惠政策。建議對義務教育類的民辦學校原則上按照非營利性機構在民政部門登記為民辦事業單位法人，參照公辦學校進行管理;而非義務教育之外的民辦學校，包括學前教育類、培訓類，以及雖屬于義務教育階段但屬于市場化高收費的“貴族學校”，原則上登記為營利性學校，視同與普通企業一樣的營利性組織進行管理，并盡快出臺管理細則。

四是完善財政投入機制。民辦學校作為中山市解決外來務工人員子女接受義務教育的重要渠道，除了對民辦學校應給予必要的政策引導外，還需進一步加大財政扶持力度。根據目前公辦教育和民辦學校的存量以及存在的學位缺口，在積極爭取上級對義務教育統籌支持的基礎上，結合財政能力設立民辦教育發展專項扶持資金，制定細化的資金使用辦法，對民辦教育進行分類扶持，促進民辦學校質與量的雙提升。

五是健全民辦學校多層次評估制度。一直以來，教育行政部門一直重視辦學業務水平評估，但對于民辦學校綜合發展能力的評估一致沒有全面展開2013年下半年民政部門開始將包括各類民辦教育機構在內的民辦非企業單位納入評估范圍，并將評估等級與民辦學校承接政府購買服務、專項資金劃撥的資格掛鉤，這對于促進民辦學校的規范運作和提升發展能力意義重大。建議將民辦學校的等級評估、辦學水平評估、日常督導評估和年度檢查有機結合，設立諸如惡意抽逃辦學資金、惡性侵犯師生權益、重大安全事件等紅線重罰甚至“一票否決”制度，以及大幅增資完善辦學條件、引進優秀師資、辦學綜合實力提升等重大成績激勵制度，以此規避辦學風險和確保辦學質量的穩步提升。

中山市民辦教育發展迅速，生源和投資呈多樣化態勢，規模和質量都在穩步提升，但是仍存在思想認識有偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民辦學校內部管理不規范、教師隊伍不穩定等問題，因此，必須提高認識正確對待民辦教育，明晰其性質，進行分類管理，完善財政投入機制，建立多層次評估制度。

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