退出土地承包經營權的法律思考

摘要：20世紀70年代末我國確立了農村集體土地的家庭聯產承包責任制。此后該制度在相當長的歷史時期內促進了我國農村經濟的發展。正如任何一種制度都有其局限性并與特定歷史環境想吻合一樣，家庭聯產承包責任制亦面臨著需在新的歷史時期內不斷完善自身以適應社會發展不斷出現的新情況的任務。實施并完善土地承包經營權退出的機制，勢必成時代之所需。

關鍵詞：土地承包經營權；退出；農民利益

中圖分類號： D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）09-0044-01

上個世紀七十年代末我國確立了農村集體土地的家庭聯產承包責任制。在此制度下，土地承包經營權成為我國廣大農村的農民對于在其本村集體所有的土地上可以主張耕種作物并進行收獲的最主要和最基本的權利。隨著改革開放局面不斷打開，到了上個世紀八十年代末，我國對土地的出租轉讓，也進一步從法律層面放開。然而，隨著我國市場經濟的進一步發展，農村土地承包經營權出現了流轉不暢的局面，進一步物化農民權益并加快流轉成為時代所需。本文擬以此為背景來論述農村土地承包經營權退出的相關法律問題。完善農村農戶土地承包經營權退出機制，需要保證農民的自由選擇權，重點建立并完善農村農戶土地承包經營權退出的程序。

一、土地承包經營權流轉不暢的原因

土地承包經營權的流轉是指，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留和扣繳。承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。

自這樣的法律規定出臺以后，土地承包經營權的流轉，終于在一定程度上亦像城市的土地一樣，能夠成為了農民增加收入的一種方式。而且，這種方式是在法律框架內運行，并受到法律的保護。

現行的農村土地承包經營權之所以流轉不暢，是因為我們現行的農村土地產權制度存在著很大的弊端，成為農村土地流轉的主要障礙?！盵1]筆者通過調查研究發現，主要存在著如下幾方面的問題，依現行的法律規定尚難以解決：第一，所有權主體界定不清楚。從村小組、行政村到社區，到底哪一級集體才是享有土地所有權的集體，法律規定模糊不明。為了保護農村集體產權能夠順利行使不受非法侵害，首先應當界定誰是可以主張權利的主體、享有土地權利并承擔義務。要穩定農村土地承包關系，前提就要先明確界定所有者。第二，法律屬性問題難以達成統一的意見。如果承認土地承包經營權是一種債權，那么土地的承包者和發包方屬于合同關系，發包方可以隨意干涉承包者對土地的經營與使用，這樣明顯會打擊承包者的生產積極性，與舊時的土地承租無異，而且也不利于承包權流轉；但如果以物權論，則會出現農戶過于強調其經營權絕對支配性，從而大大限制所有者的權利，無疑將動搖我國土地歸集體所有的土地性質。[2]而如果集體不能對土地進行有效調整，將不利于維持農村社會的穩定。

二、農村土地承包經營權退出的概念及模式

土地承包經營權退出的概念是從農村的土地承包經營權引申出來的下位概念，要弄清此概念就要先弄清楚土地承包經營權這個上位概念。農村土地承包經營權，是指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。[3]2002年8月29日通過《農村土地承包法》使之趨于完善并增強了可操作性。

土地承包經營權的退出，其實質是指農民退出土地承包經營合同，即根據《農村土地承包法》的規定，農民自愿或者非自愿退出土地承包經營合同，喪失土地的無償經營使用權。

根據《農村土地承包法》的規定，農村土地承包經營權退出的模式主要有如下幾種：（1）被動退出：因為公共利益的需要，國家或地方政府征用集體土地，導致設置于該土地上的權利消滅，農民喪失經營權。當前很多農民失去土地就屬于這種情況，這種退出模式的社會成本較高。（2）制度性退出：是指一部分村民因升學或戶口遷出，而喪失土地經營權的情況。（3）另有一種準退出模式：有些村民喪失勞動力并且沒有子女照顧，不能自己經營所承包的土地，而將所承包的土地交由集體經營或者將土地承包經營權入股；有些村民在城市找到固定工作并能夠脫離土地，但是受我國戶籍制度的限制，戶籍不能加入所在城市，因而暫時將土地交由集體經營或交給其它村民來耕種。

三、現行土地承包經營權退出的特點

第一，土地承包經營權退出多為強制性退出方面的規定，主動退出的途徑則比較少。像全家遷入設區的市、土地征收等，多是因為土地被國家或集體強行剝奪而導致承包人喪失土地承包經營權，而非自愿退出。即使法律規定可以通過轉讓的方式退出土地承包經營權，但是由于法律對土地承包經營權的轉讓范圍進行了嚴格的限制，從而導致農民想要通過轉讓的方式來達到退出土地承包經營權的目的，大打折扣。第二，我國法律關于土地承包經營權退出的規定缺乏程序性規定，多為實體性規定。我國法律關于土地承包經營權退出的規定多集中在退出的方式、條件等實體性規定方面，而對于如何退出，具體要履行哪些手續則規定較少，甚至沒有。

四、加強退出土地承包經營權登記部門的監管責任

由于歷史和現實的原因，我國農民在合法權益受到侵害尤其是來自于集體或者國家的侵害時，往往無所適從。因此，我們應加強登記部門把好土地退出時的監管這一關。這樣做的理由在于：

其一，根據我國法律規定，農業行政部門作為土地經營權的登記部門，本身就對當地農業生產經營負有監管責任。而土地承包經營權退出是農業生產經營的重要內容，因此由登記部門進行監管是其中應有之義。其二，與其他部門相比，土地承包經營權登記部門更便于了解土地承包經營權退出過程中是否存在違法行為。因其在辦理撤銷登記或變更登記時，必然會對相對人提供的承包合同等相關文件進行審查。

無論是從職責還是便利監管的角度出發，登記部門都有著對土地承包經營權退出進行監管的有利條件，但是登記部門在監管過程中還應該注意以下兩點：一是登記部門監管的主要手段是對登記進行審查，以形式審查為主兼有對某些登記進行實質審查；二是針對不同的退出途徑登記部門應采取不同的登記方式。對強制退出應采取嚴格的監管方式，即在辦理登記時進行實質審查。對自愿退出的可以采取相對較寬松的監管方式，在登記時可以只進行形式審查即可。

結語

農業作為我國的第一產業，關系到廣大農民群眾的切身利益，關系著國家的糧食安全、農村社會的穩定乃至國家的長治久安，而農村土地承包經營權作為我國農村土地的基本經營方式，其制度的完善與健全的重要性不言而喻。新中國成立以來，我國每次改革都是從土地制度改革開始的。當前我國農村土地制度及農村改革的重要內容就是建立健全農村土地承包經營權的退出機制。要增強農民自主性，只有賦予了農民完整的土地權利，才能促進農村經濟的迅速發展，進而推動我國經濟整體騰飛。

參考文獻：

[1]董金平.《關于農村土地承包經營權流轉的研究綜述》[J].《經濟研究導刊》，2010（02）.

[2]吳元波.《我國農村土地承包經營權的債權與物權分析》[J].《探索》，2007（05）.

[3]劉金海，寧玲玲.《土地承包經營權：農民的財產權利》[J].《經濟體制改革》，2003（06）.

作者簡介：梁美榮，女，山西運城人，達州市政府法制辦科員，法律碩士，研究方向為行政法學。