試論鄉鎮教師周轉住房問題

摘要：郴州市鄉鎮教師住房面臨以下幾個問題：一、供求緊張，缺口大，各縣市區有差異；二、現有周轉住房人均面積小、住房質量差、設施簡陋、管理混亂；三、用于新建住房的資金缺口大、建設用地落實難、建設進展太慢、建設費用太高。將鄉鎮教師周轉住房納入保障性住房建設范圍還需要：發揮政府主導作用，盤活現有存量資產；增加財政投入，保障建設經費；全域科學規劃，合理布局保障性住房建設；制定浮動退出機制，積極推進保障性住房的循環利用；推進管理創新，注重保障性住房后續管理制度建設；加大監督力度，確保保障性住房建設公開透明。

關鍵詞：鄉鎮；教師；住房問題

中圖分類號：F285 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）09-0073-02

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》要求努力改善邊遠艱苦地區農村學校教師工作和生活條件，吸引和留住優秀人才在農村長期從教、終身從教，穩定農村教師隊伍，促進城鄉教師交流，推進義務教育均衡發展。目前我省農村學校教師周轉宿舍建設已開始實施，部分地區也自行開展了教師周轉宿舍建設，并將周轉宿舍納入政府保障性住房建設，收到了很好的成效。

為了解決好郴州市鄉鎮教師尤其是邊遠地區鄉鎮教師住房問題，促進郴州教育事業健康均衡發展，郴州市成立了鄉鎮教師周轉住房問題研究調研小組，認真組織調研人員到全市各縣市區教育系統，對鄉鎮教師周轉住房納入保障性住房建設問題進行了專題調研。通過對郴州市鄉鎮教師住房情況的調查，我們發現鄉鎮教師工作期間住房緊缺，而且存在住房面積小、住房條件差、管理有漏洞和新建住房缺口大、手續難辦等問題，直接影響鄉村教師穩定和教育事業的和諧發展。將鄉鎮教師周轉住房納入保障性住房建設范圍的探索是郴州市開放包容、求實創新的具體體現，也必將為全國其他地區提供寶貴經驗。

一、郴州市鄉鎮教師周轉住房情況分析

（一）郴州市鄉鎮教師住房供求情況

郴州市鄉鎮教師總人數為31263人，現有住房需求是19347套，已建成的周轉住房為1928套，保障性住房為2356套，缺口為14636套。以上數字都為初步估算，其中缺口數不是簡單用需求數量減去已建住房數量。各縣市區對需求的統計口徑不一，如蘇仙、嘉禾、桂東和安仁都是直接以教師總數作為需求書，而汝城則為總數的一半，其他各縣都接近教師總是的一半。考慮到部分教師有福利分房、自建房、商品房（如桂陽縣有教職工標準住房1638套，其中以息代租1099套、廉租房220套、其他住房319套）以及夫妻教師在同一單位等因素，我們認為真實住房需求的總人數應該少于總教師數的一半。從宜章縣的資料來看，1500套是經過認真調研的結構，應該反映了總體需求的比例。

表1：郴州市各縣市區鄉鎮教師住房供求情況表

數據來源：郴州市各縣市區調研資料

另外，除了已經建好的周轉住房和保障性住房外，還有一批正在籌建，如永興縣準備建206套周轉住房，宜章縣準備再建180套保障性住房，臨武縣未來保障性住房的規劃是500套。因此，最后估算我市鄉鎮教師的住房需求大約是15000套，未來的缺口約為10000套。

具體而言，每個縣的差異較大。其中蘇仙、汝城、桂東和北湖建成的都是周轉住房，且數量不多。這是因為：一方面兩區的教育資源主要集中在城區，對鄉鎮學校的投入少；另一方面汝城和桂東的財政總量比較小。而宜章、資興、永興、桂陽、臨武興建的都是保障性住房，其中宜章的力度最大，效果最好。而安仁既有周轉住房，又建有保障性住房，其中教師周轉住房總數占全市的60%以上。

通過以上分析可以看出，自從1998年以來取消實物分房以后，各學校基本上沒有新的房源，但新人員卻不斷進入，造成鄉鎮教師的住房數量少需求大，供需矛盾非常突出。大量教師需要住房，現只能靠租借民房或在辦公室、值班室居住，有的教師不得不每天“走教”幾公里甚至十幾公里，嚴重影響了工作的正常開展。

（二）郴州市鄉鎮教師現有周轉住房的現狀

1.人均面積小

鄉鎮教師的周轉住房建筑面積普遍小，最小的每套只有十多平米，最大的每套也只有60多平米，許多鄉鎮教師住房人均不足20平方米，基本都是臥室、辦公室集于一室，簡易廚房搭在走廊上或在房角的空地上。很多新分配的年輕教師經常是幾個人擠在一間20多平方米的宿舍里，人均面積小的可憐。

2.住房質量差

經過深入調研，我們發現現在許多鄉鎮學校辦學條件雖然大大改善了，但簡陋破舊的教師與整齊漂亮的教學樓形成強烈反差。大部分周轉住房是20世紀90年代以前建設的，這些住房多為磚木結構，設計不合理（無衛生間），并且基本上破舊不堪，多數住房房屋低矮，地面陰冷潮濕，有的墻體腐蝕嚴重，存在門窗破爛、墻體開裂、屋面嚴重滲水、墻體剝落、水管電線老化等現象。由于經費不足，這些鄉鎮教師住房常年得不到維修，適用性、安全性都比較差，存在極大的安全隱患，急需專項資金進行維修改造才能確保正常使用。如：蘇仙區許家洞學校的四棟教師住房都建于80年以前，目前就有三棟已經鑒定為C級危房，因無專項資金進行新建或改造，老師也不得不提心吊膽住在里面。

3.設施簡陋

建設周轉住房，要求與教學區分離，建設內容主要包括周轉用房建設、室內簡單裝修以及必要的生活設施設備，使其具備基本生活功能。如有的鄉鎮學校由于鄉鎮教師套房嚴重不足，不得不采取挪出教學樓空閑的教室、綜合樓破舊的老教學用房等方式來安置無房可住的教師。這些住房一般就是一個三無（無水、無廚房、無衛生間）的單間，給教師生活帶來很多不便等。

4.分布不均

一般縣城和市中心附近鄉鎮學校的教師的住房能得到較好地解決，而那些越邊遠、艱苦、困難的學校，宿舍越欠缺，是最急需建設宿舍或公租房的地方。另外人口規模較大的村小教師需要住校但無房可住，而一些村小，由于生源的大量減少，教職工數也在不斷減少，導致教師住房大量閑置。

5.管理混亂

一是政策影響，導致有房不能住。根據《湖南省農村學校教師周轉宿舍使用管理辦法（試行）》第二十二條：教師周轉宿舍原則上不得向入住教師收取租金。2002年以來，不少學校實行了教職工住房以息抵租政策。但不收租金、租金過低或者一次性交幾年的租金都容易導致周轉住房“轉”不起來。如2002年，永興縣全縣實行了教職工住房以息抵租政策。在2008年的教育化債中，縣委、縣政府要求學校對套間的教師住房收取5年的租金，再償還以息抵租的本金。當時對31所學校830套教師住房預收了5年住房租金。當時交了租金的教師部分現已調出學校，由于未退到租金，教師將住房鎖上，不退還學校，導致學校有房不能住。

二是現有住房大部分被退休職工占用。鄉鎮學校人員結構老化，基層待遇較低，大部分退休老職工未購買商品房，而是占用了鄉鎮學校的住房，有些即使購置了住房也不愿意退休，轉租給農村親戚居住。考慮到老職工確實原來作了貢獻，要清退有相當大的難度，而造成目前業務技術骨干，在職職工無房可住的地步。另外在權責不明晰、沒有制度建設的情況下，不管是分配用房，還是維修、物業管理等配套措施都存在相當多的問題。

三公租房后續管理較難。目前，由于省市均未出臺相應公租房后續管理辦法，中央出臺的公租房管理辦法也未涉及到租金分享問題，各縣市區房產管理部門也是只管建設，后續管理方面也沒有什么好辦法，極易造成國有資產流失。具體到各鄉鎮學校，由于建設資金有缺口，建設時收取的押金會造成管理上新的難度。

二、郴州市鄉鎮教師周轉住房建設存在的主要問題

（一）新建住房資金缺口大。

當前鄉鎮周轉住房建設資金與保障性公租房的資金分開管理不利于項目建設。周轉住房是按項目單位計算，每個項目由省財政補助的20萬元。據各鄉鎮學校反映，每個新建住房項目僅前期費用在6萬元以上，如果從周轉住房資金扣除這些費用，每個小項目只能建成2、3套房。而公共租賃住房建設資金是按住房的數量計算，中央及省財政每套補助4萬元左右。按現在建筑投資評審價格1300元/平方米計算，在不計算土地等費用的情況下，所建成住房平均每套也只有30平方米。因此在地方財力困難、配套資金也難以落實到位的情況下，單獨利用周轉住房建設資金與保障性公租房的資金都很難解決好鄉鎮教師的住房問題。

（二）建設用地落實難。

建設用地一直是困擾鄉鎮學校建設的主要問題，主要是許多鄉鎮學校因歷史原因沒有明確的土地權屬，即使有明確的土地權屬的鄉鎮學校，其自有土地資源極為有限的，住房占用的土地會縮小學校長遠發展的空間。同時征地難度大，土地審批手續復雜，導致難以辦理相關證照手續，也就造成建設用地難落實。

（三）建設進展太慢。

目前，鄉鎮學校周轉住房建設一般只安排在國貧、省貧縣，有的縣至今沒有安排項目。按照目前周轉住房安排、建設進度，鄉鎮教師住房問題解決將是遙遙無期。尤其是近幾年，有些縣市區加大了鄉村教師招聘力度，住房緊張的情況有進一步加劇趨勢。

（四）建設費用太高。

教育屬于社會公益事業，相關工程建設理應享受稅費減免等優惠政策。但目前工程建設項目手續繁雜，收費部門多，辦理時間長。據教育部門反映，每個建設項目僅前期費用在6萬元以上，大的收費項目有：圖紙設計15000元、控規5000元、環評3000元、工程監理8000元、勘探8000元、國土測繪1800元、GPS定位4800元、工程預算3000元、招標代理8000元、交易費2000元。在鄉教師周轉住房建設過程中，部分職能部門從本單位利益出發，行政事業性收費、經營服務性收費和相關稅收沒有按中央政策優惠減免到位。

三、完善鄉鎮教師周轉住房建設

（一）發揮政府主導作用，盤活現有存量資產。

各級政府要高度重視鄉鎮教師周轉住房納入保障性住房建設工作，認真貫徹落實中央、省市有關政策，把這項工作作為一項基本的民生工程，抓組織、抓落實。一是加強引導和調控。在市政府的統一領導和統籌安排下，充分調動各縣市區、各有關主管部門的積極性；對周轉住房納入保障性住房建設范圍進行宏觀引導和調控。二是摸清底數。由房管部門牽頭，組織教育部門對轄區內鄉鎮教師工作住房現狀和需求情況進行全面摸底，分門別類建立臺帳，確保底子清、情況明。要充分利用農村中小學布局調整后形成的閑置資產進行改造維修，進一步解決一部分教師周轉住房問題。三是規范流程。建立一個責權明確、公開透明、運轉高效的辦事流程，進一步簡化辦事環節，提高審批效率。在各縣市區選擇一兩個項目作為試點，借鑒國內外先進經驗，及時總結建設過程中的經驗教訓，不斷改進優化操作思路，并積極推廣，為后續工作做好鋪墊。

（二）增加財政投入，保障建設經費。

農村中小學教育由于是實行國家義務教育，經費都是地方財政負擔，在保證學校正常運轉的情況下，再也沒有過多的資金用來周轉住房建設，為了確保農村學校的發展，在周轉住房建設中，應加大財政對教師周轉住房資金安排和配套的比例，以便能保質保量完成周轉住房的建設。一是明確建設主體。公租房項目實施主體應為政府，在房源方式選擇上多用新建、改建形式，少用長期租賃形式，以保障住房產權政府所有，便于政府運營管理和租金收取，防止財政資金和國有資產流失。二是明確補助標準。加大財政投入力度，不搞負債建設。新建、收購公租房補助標準不超過4萬元/套（按每套50平方米計算，下同），改建公租房要明確改建內容，補助標準為審計認定的實際發生費用，最高不超過4萬元/套。地方財政可根據財力適當安排一定經費，用于住房附屬設施建設、室內簡單裝修以及必要的生活設施設備購置等，使其具備基本生活功能。允許地方政府融資用于保障住房建設，銀行貸款利率不高于住房公積金貸款利率。提前預撥項目建設資金，加快項目工程進度。三是開通“綠色通道”。嚴格落實中央和省市關于保障性住房建設土地行政劃撥、行政事業性稅費減免制度，對有償服務實行減半收取，簡化手續、限時辦理，切實減輕單位負擔。四是抓好項目質量。制定工程質量管理辦法，落實質量監管措施，實行招投標制、法人負責制、工程監理制、竣工驗收制和質量終身保證制，保障公租房質量。

（三）制定浮動退出機制，積極推進保障性住房的循環利用。

雖然從中央到地方各級政府都制訂了詳細嚴格的保障房準入審核機制，但隨著保障對象收入的提高和新的保障對象的出現，保障房退出機制缺陷導致保障房無法循環利用的問題凸顯。這就要求政策制定者不僅要關注保障房的準入，更要注意保障房的退出，利用多種有效形式提高保障房的循環利用效率。如漸進退出、簽訂緩沖合同退出等方式，靈活解決保障房退出問題。同時要明晰產權，鄉鎮學校職工住房由政府全額投資，屬國有資產，只能周轉使用，不得出售、轉賣和外租。

制定管理辦法，規定安排對象必須是具有執業資格的鄉鎮學校職工，新招的特崗教師、技術骨干、新錄用的大學生和對口支援人員要優先安排。加強房屋租金管理，租金向市場靠攏，但在一定年限（如：5年）內對新進人員進行租房補貼。房屋租金實行“收支兩條線”管理，建立專賬，全部用于鄉鎮學校工作住房維修、建設，不得用于日常經費開支。

（四）推進管理創新，注重鄉鎮教師住房后續管理制度建設。

一是實行住房分配多樣化。采用計分方法選房，即從高分到低分，按職務、職稱、工齡、崗位、獨生子女、在院時間等計分；戶型、樓層繳費金額不同，繳費金額抵住房租金，退房時退還本金。

二是規范管理。對小戶型住房入住人員必須是鄉鎮衛教師，同時簽訂住房合同。對骨干教師優先安排，調離人員及時退出，并退還保證金。同時，各鄉鎮學校保留少量的套數作為機動用房，用于新引進的教師骨干、新錄用的大學畢業生和對口支援教師居住。

三是規范保障性住房的信息公開制度。由于信息系統不能提供充分而全面的數據，鄉鎮教師的經濟情況不能夠得到全面的反映。在其經濟狀況發生變化時，亦不能被及時有效地發現，或者政府在核查、復核時無法查實。因此，應推動建立住房保障、房地產、民政、公安、金融等部門的信息共享機制。通過信息共享機制，有關部門可授權直接查看申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產登記、公積金繳納等情況，從而全面而真實地反映申請家庭的實際經濟狀況。

作者簡介：

1.何湘波（1967-），男，47歲，湖南永興人，中共郴州市委黨校，副教授，研究方向：區域經濟。

2.李鎮（1985-），男，，湖南華容人，博士，研究方向：區域史、社會經濟史。