《國有土地上房屋征收與補償條例》實施之現狀

2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》的實施，徹底改變了原有城市房屋拆遷的既有模式，政府從幕后許可直接轉換為臺前直接實施房屋征收工作。房屋拆遷涉及千家萬戶的具體利益，一直以來，城市房屋拆遷引發的矛盾沖突，甚至暴力事件頻頻發生，而引發這一系列社會問題的根源還是被拆遷人無法與拆遷單位就拆遷補償協議達成一致意見。因此，在城市房屋拆遷過程中能否讓房屋所有權人的利益得到保障成了拆遷能否順利進行的關鍵。新條例則是對當下“暴力拆遷”的一個強有力回擊，以條例的形式制約公權力的運行，基本上完成了我國中城市房屋拆遷問題上的制度變革。下面就條例的實施談談個人的一點體會。

一、《國有土地上房屋征收與補償條例》的進步

1、改拆遷管理為征收與補償

條例最明顯的特點首先就是在名稱上的變化，將“拆遷管理”改為“征收補償”體現的是一種立法理念的轉變。拆遷發生于拆遷人和被拆遷人之間，體現的是一種民事法律關系。而征收則是在政府和被征收人之間，體現的是一種行政關系。原來的拆遷人不再直接面對被拆遷人，取而代之的是在拆遷活動中向民眾承擔責任的政府。這一理念的轉變抹去了過去拆遷過程中過于濃重的行政權力主導色彩，賦予了被拆遷人市場主體的地位。“要拆遷，先補償”的原則將拆遷補償放在了極為重要的地位，這也成了避免強拆的有力屏障。從這一字面上的改動，也可以看出條例更加突出房屋征收和補償的規范、合理和公平。

2、征收補償范圍和標準的改進

條例除了對被征收房屋價值、因征收房屋造成的搬遷和臨時安置進行補償外，還對因征收房屋造成的停產停業損失進行補償，與原來的拆遷條例相比在補償范圍上有所擴大。對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，應當優先給予住房保障。這樣規定客觀上增加了征收補償的成本，可以一定程度上制約政府輕易做出征收的決定，同時也可以緩解征收雙方利益的緊張關系，保護被征收人合法權益。對于“市場價格”的評估，條例規定，被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房屋征收評估辦法評估確定，房地產價格評估機構由被征收人選定。

3、司法強拆取代行政強拆

司法強拆替代行政強拆的條例規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由做出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請法院強制執行。以司法強拆取代行政強拆，被多數人認為是條例的一大進步，限制了政府的權力。原拆遷條例政府既可以責成有關部門強制拆遷，也可以申請法院強制拆遷，而很多地方政府基于本地區的經濟發展的考慮都選擇責成有關部門強制拆遷，實際上就架空了司法強拆這一規定。條例明確了強拆只能由法院來執行無疑是法治社會建設進程的重要舉措，一定程度上有利于為公民的申訴救濟提供保障。

二、《國有土地上房屋征收與補償條例》的不足

1、公共利益的界定仍然存在漏洞

首先，條例上 “為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”這個界定，顯然還造成不同的解讀。“國家安全”作為公共利益的限定詞應當沒有任何異議，但將“促進國民經濟和社會發展”作為公共利益的一個方面，則會明顯出現誤解。將所有的“促進國民經濟和社會發展”的行為都界定為公共利益，不僅沒有起到很好的限定作用，反而使得“公共利益”的邊界更為模糊。

其次，在條例中列舉的諸多公共利益情形，也使得公共利益的范圍更加模糊。比如將由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要等公共事業的需要都列舉為公共利益。這樣寬泛的界定使得反而使得“公共利益”的外延變得更為龐大。

2、征收補償上的不足

條例擴大了征收補償的范圍和標準，這些都是很明顯的進步表現，但也存在著一些問題。征收房屋的補償標準是不低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，條例給人感覺是房屋征收今后就會“不低于市場價”，但是條文中對“市場價格”的限制詞──“類似房地產”的認定，不同地段的同類房屋市場價格相差可能會很大，事實上就留下了很大的操作空間。而對于產權調換的補償方式，若征收后原地被改建為公共設施場所，周邊又無房可供被征收人回遷，這個規定就成為“一紙空文”。另外條文中征收房屋“不得以營利為目的”的規定，言辭顯得過于模糊。

3、司法強拆所面臨的挑戰

司法強拆能比行政強拆公正，是假定司法相對超脫、獨立，不受地方行政和其他外力干預，從而能兼顧和平衡各方利益而得出的結論。但是我們在實行司法強拆后，如果司法仍受地方行政和其他外力的干預，行政強拆發生的問題就可能同樣在司法強拆中重演。

三、政策建議

1、完善土地征收補償法律制度，出臺相應的條例實施細則。

雖然條例已經生效，但考慮到各地實際情況，還要求各省、自治區、直轄市深入開展實踐調研，在面向社會各界廣泛征求意見的基礎上，盡快因地制宜制定相應的實施細則，完善和規范征收補償制度。在政府出臺地方法規的這一過渡階段，應當嚴格控制地方政府作出房屋征收的決定，對公共利益進行嚴格審查。另一方面，條例未涉及到集體土地上房屋的征收問題，因此立法部門應當廣泛征求意見，加快推進土地管理法修訂，切實規范和完善集體土地征收與補償，以滿足我國城市化進程蔓延到農村集體土地征收的工作需要，使農村房屋征收拆遷納入法制軌道，保障拆遷農民的合法利益。

2、堅持依法行政，嚴格規范征收行為

雖然條例規定國有土地上房屋征收只能是基于公共利益，并列舉了6種屬于公共利益的情形，但正如上文分析的一樣，公共利益的標準仍然存在著模糊和不確定性，要謹防打著“公共利益”的幌子進行的商業開發。因此，政府部門應當嚴格審核項目的性質，采取實體規定和程序審議的方式，在納入年度發展計劃之前嚴格把握好界定關。對于政府征收部門委托的實施房屋征收工作的單位，應當嚴格審核其資質，并對其征收活動進行監督。建立完善的聽證會制度，讓被征收人能真正參與補償方案的修訂、調整環節。堅持以人為本，合理安置的原則，制定靈活多樣的安置辦法，充分尊重被征收人的安置選擇權。

3、加大輿論宣傳，做好對被征收人的宣傳、解釋工作

一要加強房屋征收的正面引導宣傳，營造良好的大環境氛圍。從法規政策、建設發展、生活居住等多方面、多角度進行宣傳，既做到公平合理補償，也打消被征收人漫天要價、期望過高的念頭。二要強化咨詢服務，宣傳政策法規。利用廣播、電視、報紙、網絡等平臺，讓被征收人充分享有知情權、參與權和選擇權。利用輿論的引導作用，讓征收政策深入人心，爭取被征收人的理解和支持，充分調動被征收人的積極性。三要制定征收緊急預案，針對特殊事件，不可一味壓制輿論，要做好積極妥善處理，做到公正合理。通過規范全面的組織策劃，形成立體宣傳網絡，讓群眾認識到政府的征收行為不僅是改變城市面貌、發展城市的市政建設的需要，更是改善群眾生活環境、共享城市化發展結果、提高居民生活幸福指數的有力措施。