淺談當前國內土地利用規劃

【摘要】土地利用規劃，簡稱土地規劃，是以土地資源利用合理化為基準，以社會、經濟利益最大化為目標，綜合性很強的規劃。我國新型城鎮化的健康發展，離不開土地規劃的積極引導作用，其中土地開發整理和高標準基本農田建設更是可持續城鎮發展的核心。

【關鍵詞】土地利用規劃；新型城鎮化；土地開發整理；高標準基本農田

1.土地規劃的概念與意義

中國《土地管理法》明確說明，土地規劃不僅僅指土地利用總體規劃，還將農村、城鎮規劃，河流綜合整治和開發利用規劃包括其中。我國土地規劃主要分為國家、省、市、縣和鄉五個層次，其中國家級規劃是一種宏觀規劃，引導其他層次規劃，發揮著方向性的作用。土地規劃的實質是對未來土地利用及其發展趨勢的預測，其目的是結合法律、經濟和行政手段實現土地最優化利用。

土地是生態文明建設的空間載體，土地利用規劃是綜合性很強的規劃，要遵循人口與資源環境相統一、經濟與生態效益相均衡的原則，給后代留下高質量耕地，保證未來糧食安全，做到人與自然和諧統一，讓地球母親青春永駐。

2.國內土地規劃存在的不足

我國土地規劃仍處于不太成熟的階段，優秀的國外理論知識和實踐經驗是我國完善發展土地規劃的重要來源。根據我國國情，國內學者從不同方面找出主要不足如下。

2.1土地規劃方法滯后

土地規劃所采用的方法一般為定性研究法，這種傳統的規劃方法具有靜態性特點，新一輪土地總體規劃從2002年試點至今就是其不成熟的體現。

2.2土地規劃與實施脫節

多年來，我國的土地規劃，尤其是鄉鎮規劃工作，缺乏相應約束力和嚴格的監控制度是過去普遍存在的問題，部分領導為了吸引外資企業或者內資企業到本地安家落戶，不遵守預測、規劃、計劃這個合理的過程，導致土地利用計劃與規劃脫節，頻繁進入規劃局部調整的被動狀態。

2.3土地規劃與經濟的矛盾

由于靜態的土地總體規劃執行年限長，動態的經濟發展迅速，必然產生一定矛盾。如果通過改變已有規劃使其適應經濟發展，規劃就失去了其嚴肅性（這種情況經常發生）；反之，規劃與實際脫節太大限制經濟發展，同樣導致規劃不能發揮應有作用。

3.解決問題的相關對策

為解決當前問題，土地規劃要做到如下幾點，才能更好地實現規劃的社會效益和經濟效益。

3.1改進規劃方法

一方面，改定性分析方法為定性定量相結合的方法；另一方面，用動態分析方法來替代靜態分析方法。

3.2完善民眾參與機制

相比于發達國家，我國公眾參與土地規劃的積極性不高，政府在土地規劃上公開透明度不夠，導致公眾在重要決策上參與度低或被動參與，要想改變這種情況，需要政府和公眾的共同努力。我國歷史、體制等原因，導致出現在土地規劃編寫中公民參與度低、缺乏公眾意見反饋機制等現象。應通過網絡、社會團體活動等平臺促進公眾參與意識。

3.3加強土地規劃管理是關鍵

要堅定不移地實行土地管理制度，土地規劃為土地利用提供方向，將土地分為三大部分，即農業用地、建設用地和未利用地，根本目標是防止耕地被破壞，保證農業用地數量，阻止農業用地無節制轉為建筑用地。相關用地單位和個人必須做到，嚴格按照規劃使用土地，從而做到可持續發展。實施管理是土地規劃管理的核心，應建立土地規劃實施管理的綜合保障體系，除了發揮法律、行政管理、經濟制約的力量，還要依靠社會監督、科技管理等保障力量。

3.4可持續發展是土地規劃的基礎

針對目前我國土地規劃對可持續發展的不夠重視，諸多學者給出了寶貴意見。大家意識到，可持續發展是土地規劃的基石，土地規劃應該做到以生態經濟綜合協調為目的、包含設計與政策的混合型規劃，胡錦濤同志在第十八次全國代表大會上指出，大力推進生態文明建設，優化國土空間開發格局。同時，經濟的循環發展也要求土地的可持續化。

4.保證新型城鎮化質量的土地規劃

我國處于經濟高速發展時期，發達國家的經驗告訴我們，我國城鎮化程度遠遠不夠，怎樣在加快城鎮化進展的同時保障糧食安全成為土地規劃的大挑戰，即土地規劃決定著城鎮化是否健康高質量地發展。糧食安全必須有一定數量和質量的耕地提供保障，在耕地增加空間越來越少，城鎮建設用地要求增多的現實情況下，做好土地開發整理和加強高標準基本農田建設就顯得尤為重要。

4.1 土地開發整理概念和內涵

土地開發整理是確保農業發展和糧食安全的有效手段，當前我國土地開發整理的一般定義是，以土地利用總體規劃或城市規劃為實際用地指南，依靠行政、經濟、法律等基本手段，調整不正當使用土地的行為，提高土地利用率和產出率，即土地整理目的是使土地效益更高，調整和治理不當使用土地現象。土地開發整理一般可分為三類，土地整理、土地復墾和土地開發。土地整理分為農用地整理和建設用地整理。土地復墾是指對部分人為或自然因素導致無法直接用于糧食種植的耕地進行一定處理，使其恢復繼而發揮效益。土地開發是實現耕地總量動態平衡的途徑，即一部分耕地被自然、人為破壞，需要開發新的耕地給予補給。

鑒于目前人口增長持續、耕地不斷減少，建設用地仍不斷擠兌農用地的情況，為了實現耕地總量動態平衡，保證糧食安全，開發復墾的土地應優先服務于農業發展。保證耕地面積數量充足、提高耕地產量、提高農業生產技術、維持生態環境穩定是土地開發整理的終極目標。

4.2 高標準基本農田建設存在不足及解決方案

高標準基本農田建設正在全國火熱展開中，是國家對土地整治的重心之一，關乎我國未來耕地總體形態。《高標準基本農田建設規范（試行）》為高標準農田的建設提供指導方向。根據全國土地整治規劃（2011-2015年）確定的全國高標準基本農田建設計劃，到2015年，力求順利完成對2666.677萬公頃高標準基本農田的規劃和建設，使其最終實現旱澇保收的愿景。

亟需解決的關鍵問題如下：資金投入與耕地資源質量不匹配，有些地區耕地面積小，農業生產條件好，因此高標準農田建設任務小，資金大量剩余，而東北及華中地帶的諸多省份大量農民外出打工，土地面積大后備資源豐富，農業機械化程度低和糧食產量不高，這些地區任務中，資金缺口大；田地權屬狀況復雜，且極度分散化；投資過于分散導致效益低；與新農村建設協調不夠，農村在自身城鎮化進程中發揮作用太低。

加快高標準農田建設的幾點建議：將高標準農田建設和土地承包經營權有機結合，提高公眾積極性；加大涉農資金在國家層次上的統籌力度，使資金投入與耕地資源質量完美匹配；健全政府總體指導、有關部門集中投入的高標準基本農田建設機制。

結束語

經濟發展決定上層建筑，城鎮化發展是經濟發展的結果和必然，做好糧食安全、生態可持續發展與經濟發展的統一是土地規劃的難點。在中國耕地不斷減少卻實現糧食增長的前景下，充分驗證中國糧食增長不是依靠擴大耕地面積，而是提高糧食產量，因此高標準基本農田建設勢在必行。

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