從4個經濟特區到4個自貿區

郭芳 王紅茹

在經歷了一場激烈、漫長的爭奪之后，廣東、天津、福建在這場自貿園區爭奪戰中脫穎而出——2014年12月12日，李克強總理主持召開國務院常務會議宣布，上述三省份成為第二批自貿區試點。

加上之前的上海，全國形成了4個自貿區試點，布局于長三角、珠三角和環渤海等東部發達地區。

“選擇這三個地方已經醞釀很久了。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成告訴《中國經濟周刊》。

在國務院常務會議宣布這一決策前的12月5日，中共中央政治局進行了第十九次集體學習，這次學習的主題即為“加快自由貿易區建設”。

給中央政治局上這堂課的講師是商務部國際貿易經濟合作研究院研究員李光輝。李光輝是研究自貿區問題的主要專家，自貿區主要課題《中國自貿區可行性研究》，乃至第二批自貿區津粵閩三地的規劃，他都是專家組成員，還擔任組長。

“把自貿區問題拿到中央政治局集體學習這是從來沒有過的。”李光輝接受《中國經濟周刊》采訪時說，這意味著推動自貿區建設是中國現階段最重要的問題之一。“沿邊開放在新一輪改革開放中也非常重要，但這么重要也還沒拿到政治局學習的程度。”

“中國已經到了高標準加快推進自貿區建設的歷史時點了。而且，我們也具備了這個條件”。李光輝說，中國必須跟上全球自由貿易區發展的趨勢，形成面向全球自由貿易區網絡，才能不失去主動，繼而在未來規則制定和世界經濟新格局中贏得先機。

自貿區的重要性堪比當年被譽為“改革開放試驗田”的經濟特區。國家發改委學術委員會秘書長張燕生對《中國經濟周刊》說，這是前35年的“改革開放試驗田”和今后一段時間內“改革開放試驗田”的區別。

那么，與當年的經濟特區相比，如今的自貿區有何不同？具體來說，上海、廣東、天津、福建憑借什么優勢入選自貿區試點？它們先行先試的使命、目標、著力點又是什么？

選擇標準不同——

經濟特區：對接港澳臺，引進外資和技術;

自貿區：南北呼應，重在自我轉型和升級

30多年前，改革開放的總設計師鄧小平在南海圈出了深圳、珠海和汕頭，在東海圈出了廈門，成立了4個經濟特區。中國決定在這4個地方實行特殊的政策、進行特別的管理，探索改革開放的道路。這些地方承載著中國改革“試驗田”和對外開放“窗口”的國家使命。經濟特區的建立，也標志著中國改革開放正式開始。

從地緣政治的角度，深圳的對面是香港，珠海的對面是澳門，廈門的對面是臺灣，汕頭是一個例外，它的“對面”是遍布世界各地的海外華人。“當時選擇這4個地方作為特區，是希望借力港澳臺及海外華人把市場經濟引進來。”張燕生接受《中國經濟周刊》采訪時分析稱，“為什么沒選上海，也是因為上海不像這4個地方有明確的指向。”

“當時的想法是引進資金和技術，打開一個窗口，推動國內的改革開放。在特定的區域里引進外資，引進海外華僑投資，然后加工、出口，增加我們國家的外匯收入，再用外匯收入引進一些先進的技術和設備，實現國家的工業化。”對外經貿大學副校長林桂軍告訴《中國經濟周刊》，“一開始的提法比較保守，就是吸引海外華僑進入特區，直至1984年，才正式提出吸引外資。”

當然，當年對深圳、珠海、廈門三地的制度安排，亦是為后來香港、澳門和臺灣的回歸做準備。

今日自貿區的設立仍然對應著港澳臺。在第二批獲批的廣東、天津、福建三個自貿區試點中，肖金成分析，廣東，是改革開放的前沿，毗鄰香港和澳門，在這里設立自貿區便于和香港、澳門對接;福建的廈門和平潭毗鄰臺灣，廈門有經濟特區的基礎，近兩年平潭實驗區也在規劃和建設，對臺的交流合作需要自貿區這樣一個平臺。

“廣東對應著港澳，福建對應著臺灣，進一步的擴大開放，或有可能形成一個大范圍的經濟自由貿易區，包括廣東、福建、臺灣、香港、澳門在內。” 林桂軍說。

與經濟特區的布局不同的是，在自貿區的布局中，多了上海和天津。

上海并沒有肩負著像福建那樣的兩岸合作，也沒有肩負著像廣東那樣的粵港澳合作，“但上海依然是中國的龍頭，當然要走在中國的最前頭。”張燕生說。

在肖金成看來，天津濱海新區作為國務院批準的第二個新區，有天津東疆保稅港區這一基礎條件;同時，北方也需要一個自貿區來引領經濟的發展，尤其是在京津冀協同發展的背景下。

在過去的35年里，天津沒有像上海和深圳那樣成為一個明星區域，但林桂軍認為，天津應該成為明星，因為它的各方面條件都非常優越。他看好天津在現代制造業方面的潛力。“如果我們打造產業升級，發展高端的制造業，天津是一個比較好的板塊。”

至此，自貿區的分布覆蓋了中國的東南沿海、東部沿海以及北部沿海，形成了南北呼應的格局。

使命不同——

經濟特區：“與國際慣例接軌”;

自貿區：新常態下主動應對全球化競爭

四大經濟特區是在開放經濟發展的初級階段設立的，當時中國無論是經濟總量還是外貿總量在全世界都不算領先。1978年，中國GDP排名世界第十;1980年，中國GDP占全世界1.72%，進出口總額占全球貿易的0.93%。

那是四大經濟特區起步的基礎。在十一屆三中全會精神的指引下，經濟特區開始先行先試。

彼時，中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，通過四大經濟特區，以特事特辦的方式突破傳統的計劃經濟體制框架進行改革，來嘗試一些與國際相接軌的市場經濟體制機制。這是當時經濟特區的主要任務。

“當初的經濟特區是處于被動吸納地位的‘與國際慣例接軌’的試驗。”商務部國際貿易經濟合作研究院研究員梅新育總結說。

此后，中國經濟實現了多年高速但粗放的增長。如今，那也成為了中國經濟的“舊常態”。

當下的中國早已是世界第一貿易大國，無論是貿易總量還是GDP總量在全世界占比都早已突破10%大關。中國經濟也正式宣布進入“新常態”。

在十八大、十八屆三中全會和四中全會精神的指引下，自由貿易區也開始先行先試。

張燕生說，自由貿易區所要面對的是“新常態”下進行的新一輪體制創新的先行先試。“新常態”之下，是高水平的開放、高質量的發展和高標準的改革。

梅新育認為，今日的自貿區是中國在全球化經濟競爭中主動開展的試驗。中國從被動逐漸走向主動。

目標不同——

經濟特區：對標港澳臺的小經濟體模式;

自貿區：對標美日歐的大國經濟體模式

據林桂軍回憶，在當年經濟特區的選擇上，上海的崇明島也曾是候選區域之一，但在最終公布的結果中，崇明島不在其中。

在中國，經濟上真正具有舉足輕重影響的仍是上海。

上世紀90年代初，站在黃浦江邊的鄧小平不無遺憾地表示，設立第一批特區的時候沒有考慮上海是一個失誤。

“因為不管港澳臺也好，海外僑胞也好，引進的市場經濟主要是小經濟體的市場經濟，我們也學到了一個小經濟體的開放模式。”張燕生認為，如果把上海列為第一輪改革開放的試點，結果也許會不一樣。作為最具有國際化形象的上海，“它對標（即對比標桿找差距）的可能是美日歐，那將是大國經濟體模式而非小經濟體模式。”

張燕生所指的當年經濟特區引進的小經濟體模式的一個典型形式即是“三來一補”的貿易形式，來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易。但這種加工貿易形式在后來顯現出越來越多的問題，例如，企業主要依靠“出口退稅補貼”而非外銷利潤的獲取;企業缺乏自主創新、自主品牌和“本地化”、“國產化”的動力;資源消耗和對環境的破壞嚴重。

“這一點鄧小平在后期已經意識到了。”張燕生說，“這種小經濟體模式對過去改革開放帶來的一些負面影響，至今仍然解決得不太好。”

30多年后，新一輪更高水平的改革開放從上海自貿試驗區開始。

這個時候的背景是，經過前一輪的改革開放，中國已經成為世界上第二大經濟體。站在新的歷史起點上，中國必須適應經濟全球化新形勢、推進更高水平的對外開放，加快構建開放型經濟新體制，以全方位開放的主動贏得經濟發展的主動、贏得國際競爭的主動。

“上海對標的應該是像美國、歐洲這樣世界上最開放、最發達的國家，而絕非港澳臺，是以更高標準的規范為基礎的大國開放模式。”張燕生表示，中國需要的是能應對美國推動的跨太平洋伙伴關系協議（TPP）的大國開放戰略，中國有被邊緣化的危險。“中國要想不被邊緣化怎么辦？只能把TPP所謂的美國的高標準規則，例如，知識產權保護標準、環境標準、勞工標準、服務業的全面開放等等這些美國要邊緣化中國的新規則，變成倒逼我們新一輪改革的動力，這是國家層面的戰略考慮。”

從國家戰略上看，張燕生認為，未來的自貿園區，在制度上、發展程度上以及創新能力上將與美國、日本和歐洲越來越接近，而不是與香港那樣的自由港越來越接近。

這意味著將要掀起新一輪的改革運動，“怎么能夠把中國的市場經濟體制作成像美國一樣規范，由要素驅動轉向創新驅動，這是上海、天津等自貿園區試點的使命。”張燕生說。

著力點不同——

“經濟特區的誘餌是政策優惠，自貿區的誘餌則是消除政策壁壘”

長期以來，減免關稅的優惠政策一直是經濟特區吸引外資的重要手段。在經濟特區之后的各種開發區和高新區，其共同的政策就是給予減免關稅的優惠。“譬如，當你是優惠政策為主，很直接。我在區外，過去33%的所得稅，一進到區內，就是15%的所得稅。”上海市委書記韓正接受媒體采訪時說。

究竟是政策的洼地還是改革的高地？這曾經是外界對上海自貿試驗區抱有的疑慮。韓正多次在公開場合重申，上海自貿試驗區的“核心是制度創新，而不是優惠政策”。

“經濟特區是放餌釣魚，自貿區是開閘放水。”林桂軍的比喻很形象，“經濟特區的誘餌是政策優惠，自貿區的誘餌則是消除政策壁壘。”

政策壁壘主要有兩種，第一是準入放開，第二是國民待遇。“今天我們是對所有的國資、外資、民資，所有的企業都一視同仁，負面清單外，政府都不審批。” 韓正在接受媒體的采訪時表示，“這次改革，說到底是革審批的命。”

“但是，不審批以后，政府職能怎么轉，以前我們都沒有碰到過。上海自貿試驗區就是要探索出一套做法，負面清單越來越短，不列入負面清單的，完全由市場主體決定，負面清單以內的是高度透明的管理模式。”韓正坦言，這是顛覆性的改革和顛覆性的創新，難度也在于此。

2014年11月14日，4份上海自貿試驗區第三方評估報告同時發布。4家評估機構認為，企業對自貿區制度創新和政策措施的綜合滿意度較高，符合國際通行規則。其中一家機構評估的制度創新及政策措施的綜合滿意度在80%以上。

林桂軍說：“經過一年多的創新，上海自貿試驗區取得了很多成就，很多的創新已經走在了全國前面，這是不能否認的。當然也有很多問題，也許問題比成就還大，但作為中國新一輪改革開放的試驗區，無論是成功的部分，還是失敗的部分，都是新一輪改革開放的經驗。”