央地關系視野下的中國地方政府轉型
——對周黎安《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》的評論及思考*

汪德華（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

央地關系視野下的中國地方政府轉型
——對周黎安《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》的評論及思考*

汪德華（中國社會科學院財經戰略研究院 北京 100028）

作為一個擁有13億多人口的大國，中國自1978年改革開放以來，保持了35年近10%的超速經濟增長，可謂世界發展史上的奇跡。這一奇跡的取得，根本的原因是中國的比較優勢被市場經濟導向的改革不斷激發出來。但市場導向的改革為什么能取得成功？改革為何能導致超常的經濟表現？——眾多研究者已將目光投向中國的地區競爭制度，以及地方政府在促進經濟增長方面的突出作用。周黎安教授的近著——《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》（以下簡稱“周著”）（上海人民出版社），是其中的重要之作。

過去發生了什么？

該書的一個顯著特點是，既堅持了以個體激勵及其行為選擇為分析出發點的經濟學方法論，又對中國傳統治理模式的特點以及建國后的變革歷程有深刻理解，進而建立了一個邏輯一貫、符合實際的分析框架。

在他看來，中國自秦漢以來就逐步建立起屬地化行政發包的政府間分工體制，這一體制甚至在新中國成立之初的計劃經濟時期也得以部分保留；①蘇力.法治及其本土資源［M］.北京：中國政法大學出版社，2004。在改革開放之后，逐步建立起增長導向型的晉升“錦標賽”制度；1994年，以“分稅制”改革為標志，又建立起以激勵為導向的財政分成制度。最終，“行政發包，晉升競爭，財政分成”三者互相補充，構成了一個針對地方官員的強激勵系統。屬地化行政發包的行政體制為地方官員追求增長提供了豐富的工具箱；增長為導向的晉升錦標賽制度，使地方官員有足夠的動力積極改革、維護市場、追求經濟增長；而激勵導向的財政分成制度又提供了穩定的“合約”，將增長動力和政策工具箱連接起來，形成了一個既高度集權、又高度放權的獨特制度。在這一強激勵系統的作用下，從中央到地方，各級政府全身心擁抱增長，加上中國過去30余年來擁有的要素比較優勢，共同激發出中國經濟增長的奇跡。

以筆者看來，該書的重點是以經濟學邏輯，從央地關系視角解釋改革開放之后的地方政府治理體系變遷及其績效。在他的分析框架之下，干部人事制度的改革、農村的改革、鄉鎮企業的興衰、財政體制的改革、國有企業的改革、經營城市、地方保護主義與區域合作、官員腐敗等改革開放之后出現的重大事件和典型問題，無不進入分析視野，并得到合理的解釋。以新中國成立后財政體制的改革和演變為例。我們熟知的演變軌跡是：在計劃經濟時期，中國主要采取統收統支的財政體制；在1980-1993年采取了包干體制；1994年之后采取了分稅制財政體制。周著為中國財政體制的演變提供了統一的分析框架：改革的主線一直是中央與地方間的財政分成問題，而在事權和支出責任劃分方面，幾乎完全按照行政隸屬關系來劃分，基本維持著屬地化行政發包的政府間分工框架。周著以委托代理的分析框架來觀察政府間收入劃分體制的演變軌跡，又非常有洞見地指出：核心問題是確定合適的激勵強度系數，構造一個有效的中央對地方激勵合約。這一激勵合約始終面臨兩大約束：一是中央如何讓其承諾可信，不會“鞭打快?！保欢侨绾伪苊獾胤截斦能涱A算約束。在計劃經濟時期以及改革開放后的包干時期，中央政府采取了多種方式與地方政府分成，但實踐中，中央政府掌握了隨時改變合約的主導權，因此中央的承諾可置信水平較低。在這一時期，雖然財政分成的激勵強度系數很高，但由于中央的承諾不可置信，激勵合約的效果有限，由此也導致20世紀90年代初期出現“兩個比重”不斷下降現象。1994年的分稅制改革，核心是按照稅種統一劃分中央地方稅收收入，稅收分成公式至今已20年未調整，因此解決了中央承諾的可置信問題。激勵合約有效性大大增強，使得地方政府發展經濟、創造財政收入的穩定預期得以建立，由此也使得中國稅收收入近20年來一直處于高速增長軌道。而具有中國特色的大規模預算外財政，在周著的分析框架中，其目的就是使屬地化行政發包體制能夠運行下去。

該書的分析框架，與我們日常的觀察較為一致，還得到若干以計量分析為基礎的實證文獻的支持。當然，也有一些研究者①陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉。地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式的反思［J］.經濟研究，2009，（7）對這一分析框架的核心，“增長導向的晉升錦標賽”是否存在提出了質疑。周著對于現有的地方政府治理模式，以及地方政府在促進經濟增長方面的作用是充分肯定的，但對其負面影響也應該有清醒的認識。近些年來，有關地方政府的角色和定位，尤其是招商引資中的惡性競爭、官員腐敗、環境污染、土地財政等問題已引起了廣泛的社會關注。在中央和地方層面也有很多制度性的變化悄然發生。中國地方政府的治理模式該走向何方？對此，周著認為：中國傳統的行政體制是一個“放手做事”的體制，強調放權和激勵；現在需要向“束手做事”的體制過渡，強化“公平、透明、問責”的行政原則；如何權衡兩者的利弊以及如何在政府治理轉型中保留傳統體制中的積極因素，需要進一步研究。

未來走向何方？

在黨的“十八大”之后，隨著反腐的強力推進，以及十八屆三中全會提出的官員績效考核、預算管理、地方政府債務等相關制度改革的深化，我們可以看到，周著所概括的地方政府治理模式確實在經受考驗，一些領域的“潛規則”正在被打破。一些觀察者直接指出，地方政府官員干事的積極性受到影響。由此看來，“破舊”之余，更需“立新”。構建有效、規范的地方政府治理模式，是當前推進全面深化改革、適應經濟新常態的核心。

地方政府治理模式的轉型方向是什么？筆者認為，必須在中央地方關系大格局之下分析這一問題，中央地方之間的事權合理劃分是關鍵性的制度安排。以周著的語言表述，哪些方面該“放手做事”，哪些方面該“束手做事”，是關鍵問題。那么，為什么過去行之有效的地方政府治理模式需要變革？筆者認為，這是中國發展進入新階段之后，市場經濟的廣度和深度、整體社會福利函數在發生深刻變化，由此對過去的地方政府治理模式提出了挑戰。

首先，資源配置方式是政府間關系的首要影響因素，在市場經濟體制之下，政府間的事權劃分、稅收權力與收入的分配等，都要遵循市場經濟的內在邏輯，以促進資源合理配置。比如，美國是典型的聯邦制國家。美國聯邦憲法對政府間職能劃分明確了剩余權力歸之于各州的原則，由此導致建國之初聯邦政府的職能范圍極其有限。但隨著經濟發展和統一市場的形成，資源配置的范圍和深度大大擴展，實踐需要聯邦政府擴充其職能，而現實發展也表明美國的體制順應了這一需要，目前聯邦財政支出占全國的比重超過50%。顯然，隨著中國市場經濟的發展深化，資源配置的范圍要跨越全國乃至全球，市場交易的方式越來越復雜。在這一背景下，傳統的“屬地化行政發包制”固然能夠為地方官員提供強激勵奠定基礎，但其“地方保護主義”傾向對區域間市場交易的損害可能更大。由此，需要將若干維護市場經濟正常運轉的基礎設施性事權，交由更高層級的政府來承擔，以適應中國市場經濟向縱深發展的需要。

其次，經濟增長在中國整體社會福利函數的權重在下降。在今天，除經濟增長之外，環境保護、食品藥品安全、公民權利保護、司法公正等，都是“人民對美好生活的向往”。經濟學中的激勵理論表明，單一目標的激勵合約容易制定，而包含眾多目標的激勵合約幾乎不可能存在好的方案，更何況這些目標之間還可能存在沖突?！耙栽鲩L為導向的晉升錦標賽”制度能夠充分發揮積極作用的前提，是經濟增長單一指標能夠大幅度改善整體社會福利函數。在前提已經發生變化的今天，其制度設計也需要重新考慮。

基本國情的變化，導致過去行之有效的地方政府治理模式需要改變。對此，需要避免的一個誤區是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的思維傾向。例如，招商引資在過去帶來一些問題，因此有人就提出要打擊地方政府的招商引資積極性。然而，如果沒有招商引資，經濟又如何發展？畢竟，發展依然是中國的第一要務。從合理劃分中央地方事權角度來思考地方政府治理模式的制度設計困境，周著帶給我們的啟示是：地方政府官員的增長激勵依然重要，只不過需要我們從其工具箱中抽走一些工具。以招商引資為例，只是將環境監管、司法公正等政府職能交由中央或者上級政府行使，嚴禁地方政府采取惡性拆遷、污染環境等手段，而鼓勵其發展經濟的積極性的目的依然存在。

中國改革和發展的核心問題是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”筆者認為，如果說在改革開放的前35年，主要的障礙是不知道如何讓市場發揮決定性的、好的作用的話，那么今天最重要的問題是如何讓政府更好發揮作用，而如何處理好中央地方關系是更好發揮政府作用的關鍵。面對千年傳統，中國地方政府的轉型正在路上。

＊本文獲得中國社會科學院基礎研究學者資助計劃“財稅制度對經濟發展的影響及相關問題” 以及國家審計署“共建財經院”項目的支持。

責任編輯：高陽