我國農村土地整理的公眾參與機制探究

◎文/馮時 陶志梅

我國農村土地整理的公眾參與機制探究

◎文/馮時 陶志梅

公眾參與是土地整理中的重要組成部分，有效的公眾參與能保障農民利益，并且保證土地整理項目實施的科學性、有序性。目前我國農村土地整理的公眾參與存在諸多局限性，本文通過分析我國農村土地整理公眾參與機制中存在的問題，探究和提出相關的解決措施，以期完善我國農村土地整理的公眾參與機制。

土地整理；公眾參與；完善機制

土地整理是指根據社會經濟發展需要，采取一定的手段，對土地利用方式、利用結構和利用關系進行重新規劃與調整，以提高土地利用率，實現土地利用目標的一種措施。

土地整理工作對于保護我國耕地、促進農業現代化發展，以及縮小城鄉差距都具有重要作用。具體來看，土地整理就是依土地利用總體規劃對田、水、路、林、村的綜合整治，調整土地關系，改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用面積，提高土地利用率，包括農地整理、村莊建設、環境保護和調整土地關系等。

近年以來我國高度重視土地整理工作，加大土地整理投資規模，增加土地整理項目。但是農民作為土地整理的直接受益人，并沒有充分參與到項目中來，從而使土地整理的效果一般。

一、建立土地整理的公眾參與機制的必要性

（一）有助于保護農民的利益

我國土地整理的主要目的是增加耕地面積、提高耕地質量，提升農民的生活條件，促進農業現代化發展水平。土地整理的出發點是農村，歸宿點在農民，也就是說土地整理項目涉及到與該項目有關的農民的根本利益。因此在土地整理的過程中，首先要考慮農民的利益，需要農民參與到土地整理的項目中來，充分表達自己的意愿。在農村土地整理中建立公眾參與機制，可以使土地整理項目充分保護農民的根本利益，發揮農民的積極參與和監督作用，從而保證項目合理規劃和順利實施，實現土地整理中的資源合理配置。

（二）確保土地整理項目的科學性

土地整理可以改善農民的生產、生活條件，農民作為土地整理項目的直接受益人，對項目科學與否、目標達成與否更為關心，政府出于對政績、財政等方面的考慮可能會使土地整理項目的效果打折扣；同時，由于農民長期生活在農村，對農地如何發揮最大其最大作用這個問題上有優先發言權。因此，在土地整理引進公眾參與機制，讓農民在項目的規劃、決策、實施驗收和后期管護的全過程參與進來，調動他們的參與積極性和主觀能動性，使農民的意見與建議體現在土地整理項目中，可以保證土地整理項目的科學性、合理性，真正實現土地整理目標，造福于民。

二、土地整理的公眾參與方式

通過土地整理的實踐能概括出公眾參與土地整理規劃的方法主要有公告、聽證會、問卷調查、網絡、電話和信函5種。

綜合土地整理實踐，概括出公眾參與土地整理規劃的方法主要有以下5種。

1.公告。這種方式主要用于對外公示擬建項目的基礎信息以及參與項目討論的方式。

2.聽證會。主要包括項目實施方向公眾介紹項目情況，政府和專家等向公眾提供法律和專業知識咨詢，同時包括公眾和政府、項目實施方、專家之間的意見交流。

3.問卷調查。這是最常用的調查方式，能用最小的價格直接征詢大范圍人群的意見。但有時問卷設計不科學，被調查的各類人員比例不合理也會造成調查不實。

4.網絡。隨著網絡普及程度的提高，項目實施單位可以將土地整理規劃設計文本放在網上供公眾查閱，有興趣的公眾還可以得到有關土地整理的信息，實現了設計單位與公眾的雙向交流。

5.電話、信函。這是比較傳統的公眾參與方式，也發揮著必不可少的作用，但這種方式透明性較差，可做為輔助的公眾參與調查方式。

三、我國農村土地整理公眾參與機制中存在的問題

（一）公眾參與的深度及廣度不夠

在我國進行的一些土地整理項目中，公眾參與只局限于項目的某一階段，而沒有貫徹到整個項目的選址、方案的規劃及確定、施工及驗收和后期維護的過程中去。使得隱含在項目中的一些經濟問題、社會問題和環境問題不能得到有效地解決，引發了諸多問題。

（二）公眾參與的積極性不夠

農民對土地整理缺乏參與積極性主要表現在兩個方面：首先，農民認為這是政府的項目，如何規劃、投資、改造與自己無關；第二，政府官員片面追求“政績”，注重形象工程，未能真正考慮農民利益。因此要使農民真正參與到土地整理中來，需要轉變廣大農民的思想觀念，調動其的積極性。

（三）公眾參與未在項目全過程中實現

我國目前進行中的一些土地整理項目的公眾參與僅僅局限于項目的前期規劃階段，而在項目的施工階段以及后期使用階段忽略了公眾參與。這使得在項目在實施中引發了許多經濟、社會及環境問題，并且這些問題得不到快速有效的解決。

（四）公眾參與形式單一，參與有效性低

長期以來，公眾參與土地整理項目的主要方式為問卷調差、座談會與聽證會等。這些公眾參與方式雖然簡單易行，但是其結果不具有代表性且方式較為單一。土地整理的公眾參與機制主要目的就是通過調查現狀、征集民意來保證土地整理項目科學有序合理的開展，保證農民利益。然而要達到這一目標，公眾參與需要在不同階段有不同的參與方式。

（五）公眾參與缺乏相關組織機構

公眾參與的主體存在不同的類別，他們有不同的利益需求和價值取向，所以一直以來土地整理公眾參與僅限個人參與，沒有形成一些組織機構，因此這種勢單力薄的公眾參與很難發揮實質性的作用。土地整理項目的規劃設計只能盡可能的滿足大多數農民的意愿，不可能做到面面俱到。目前來看，廣泛成立公眾參與“民間組織”的難度較大。

（六）公眾參與的信息不暢通，缺乏意見表達渠道

公眾參與的平臺有三種傳播方式。第一種親身傳播，建立在訪談、實踐等直接交往基礎上，也是土地整理項目普遍的信息傳播方式，但受時空的限制，無法持續表達；第二種方式是傳統大眾傳媒，包括廣播、電視、報紙等媒介方式；第三種方式是網絡，信息的發布操縱在政府手中，同時受農村經濟條件的限制。這種參與信息的不暢通無法保障農民的知情權、參與權。此外，在公眾參與中，農民只能被調查，而很少能主動地表達自己的意見。

（七）公眾參與的保障措施不完善

我國土地整理的公眾參與缺乏一個完整的體系，公眾參與機制的各個方面都存在局限性。同時到目前為止，我國沒有專門的法律來規范土地整理的實施運作，至于公眾參與土地整理的立法更是空白，土地整理公眾參與尚未具體化、制度化。

四、建立完善的農村土地整理公眾參與機制

（一）加強對公眾參與認識的培訓，調動農民參與積極性

加大農民參與的培訓力度，除專業技能培訓，還要強化溝通協調能力和組織管理能力培訓。針對農民參與程度不深、參與范圍不廣的現狀，要加快建立農民參與激勵機制，不僅將農民參與情況作為土地管理部門年終考核的重要指標，而且要對參與的農民代表給予適當補貼，對作出較大貢獻的農民給予適當獎勵，還可以通過鼓勵當地民眾承包土地整治部分工程項目來提高農民關注度和參與度。此外，要豐富農民參與方式，如發放問卷、座談討論、村民會議等，調動廣大農民參與的積極性，實現從“被動參與”到“主動參與”轉變；通過引導農民參與項目區位選址、土地權屬調整以及施工建設、竣工驗收和后期管護等階段，鼓勵相關農民介入土地整治項目全過程，真正實現廣泛性和實質性參與。

（二）編制詳細的公眾參與方案

根據項目的具體要求和需要，應編制詳細、可行的公眾參與方案，從程序上規范土地整理項目的公眾參與。公眾參與方案中要具體規定公眾參與的流程、組織、方式、內容、參與人員、采用的方法等，實現公眾參與規劃、實施、監督、評價和后續維護全過程。通過現場踏勘、訪談、問卷、村民代表大會、公示、意見征詢等多種形式獲得公眾參與信息，歸納分析公眾建議和意見，讓公眾充分享有土地整理項目的知情權、參與權以及決策權，達到土地整理項目改善農民生產、生活條件，促進農業增效、農民增收、農村發展的目的。

（三）加強農村土地整理相關信息公開的透明度

公眾對土地整理的參與其實是對土地整理決策過程的參與，需要讓公眾及時掌握與土地整理項目有關的信息，才能保證公眾參與的有效性。加強土地整理的信息透明度，就要實行信息公開化。通過村務公開欄、手機短信、信息網站、電視、報紙、廣播、電臺等多種形式向公眾公開土地整理信息，讓公眾能夠輕松地查詢土地整理的信息，并參與到本村的土地整理的決策中。

（四）成立公眾參與土地整理的民間協會組織

農民每個人的利益訴求是不一樣的，為維護農民作為一個群體的共同利益，在公眾參與的方式上，可以將與土地整理項目有關的農民組織起來，成立農村土地整理的民間協會組織。協會收集每個農民對土地整理項目的建議和意見，在組織內部達成一致意見后，對項目規劃、設計、施工等方面提出修改方案，對土地整理項目的資金使用和工期進度等進行監督。通過這樣的民間協會組織既可以把政府的政策及時地傳達給農民，又可以把農民的利益需求反饋給政府。

（五）完善公眾參與法律法規制度

隨著我國民主法制建設進程的加快，公眾參與應提升到法律保障的階段，制定土地整理專項法規，使公眾參與法規化、制度化，建立一種公眾參與土地整理理想制度框架。用法律的方式明確規定公眾參與的渠道、方式、內容、程序，確立公眾聽證制度、公示制度等，保障公眾參與落到實處。制度建設是組織實施公眾參與的保障，要不斷推進具體制度的建設，建立公正透明、廉潔高效的行政管理制度、政府信息公開制度、完善專家咨詢制度，公眾信息反饋制度等。

五、結論

綜上所述，公眾參與土地整理充分體現了解民情、反映民意、集中民智、群策群力的設計思想，推進我國土地整理決策的科學化、民主化。由于我國土地整理開展的時間不長，公眾參與尚處于發展的初始階段，因此在理論研究和實際操作過程中還存在諸多問題，如公眾參與的深度及廣度不夠、農民參與積極性不高、參與形式單一、保障措施不完善等。為了完善我國農村土地整理公眾參與機制，需要加強對農民的培訓，提高農民參與決策的積極性，提高公共參與的信息透明度、完善公眾參與的法律法規制度等。

責任編輯：曲寧

F301.1

A

1006－1255－（2015）12－0036-03

2012年國家自然科學基金資助課題“城市公共基礎設施利用效率研究”，項目批準號：71273186；研究期限：2012-2016 2015年天津市社科規劃基金項目：城市公共基礎設施績效與公眾感知評價的契合度研究——以京津冀主要城市為例，課題編號TJGL15-040，研究期限：2015-2016

馮時（1993—），天津商業大學公共管理學院。郵編：300134

陶志梅（1973—），天津商業大學公共管理學院。郵編：300134