關于高速公路資金籌措與管理的思考

文/陳雪玉

關于高速公路資金籌措與管理的思考

文/陳雪玉

隨著各省高速公路建設的快速推進、運營管養成本上漲，資金籌措特別是部分省市山區項目盈利性差，資金籌措壓力大，資金逐漸成為制約高速公路發展的“瓶頸”。為此，各省市高速公路積極探討建立多樣化的籌資體制，推進管理體制創新，鞏固信貸渠道，加強市場直接融資，提高資金籌措與管理能力。本文擬對高速公路資金籌措與管理方面進行初步探討。

高速公路；資金籌措；管理

一、高速公路資金籌措渠道

高速公路建設因各省管理體制的不同，資金籌措來源各有不同，大體上主要有各級財政資金投入及政策支持、社會資金招商引資、傳統信貸、市場直接融資四方面渠道。

(一)各級財政資金投入及政策支持

按照交通運輸行業固定資產投資資本金比例標準，高速公路建設資本金比例基本維持在25-35%左右，雖然比重不高，但是，高速公路建設投資量大，資本金籌措壓力也很大。各級財政資金投入主要包括中央車購稅交通專項資金、省級及市級財政資金投入。各級財政政策支持方面，主要從稅收收入、土地收儲、財政補貼等方面爭取政策優惠。

一是稅費支持政策。目前部分省市在執行的稅費支持政策主要包括：收費還貸公路所征收的通行費收入免征營業稅、所得稅、地方水利基金等，施工單位建安營業稅由地市財政預算安排做市級資本金政策；經營性高速公路上繳省財政土地租金收入從基金支出預算中安排作省級資本金投入；將征收的森林資源補償費用于高速公路兩側紅線內造林綠化。稅費優惠政策的相關規定為貸款償還和高速公路建設提供了有力的保證。

二是土地儲備政策。各省為支持地區高速公路發展，出臺相應辦法文件，協調相關縣市為各省市合作高速公路項目配置相應的土地儲備，并依法實施出讓，將優質土地資源注入項目公司，各項目公司通過盤活土地存量資產，采用開發、出讓、抵押等方式獲得土地增值收益，專門用于高速公路建設和運營還本付息。預計未來隨著土地資產的注入，高速公路公司的資產規模將進一步擴張，資產負債率將有所下降，融資空間亦將有所提升。

三是財政貼息支持。根據高速公路項目建設融資需要及財政增收情況統籌考慮給予貼息支持，用于高速公路省級債務利息貼息或省級資本金投入。

(二)社會資金招商引資

為緩解高速公路在大步伐加快建設的同時面臨的建設資金緊張困難的局面，部分省市還大力推進BOT、BT、PPP等投資主體多元化改革，吸引社會資金參與高速公路建設，通過公開招標引進社會投資人，采取BOT、PPP等模式建設，其中不乏有實力的央企。

(三)鞏固傳統信貸融資渠道

信貸資金是高速公路建設的主要資金來源，高速公路項目公司在鞏固信貸融資渠道上，深化銀企戰略合作，推進建設項目貸款評審，落實銀行貸款規模，協調降低貸款利率，降低資金成本。

(四)市場直接融資創新

1.通過盤活存量資產籌集資金。高速公路項目公司可以通過引進融資租賃方式進一步盤活高速公路存量資產，促進國有資產保值增值，還進一步優化資本結構，打破過度依賴銀行貸款的局面。

2.資產證券化債權融資。高速公路資產證券化債權融資是以高速公路公司未來通行費等收入所產生的現金流為支持發行式，債券還本付息來源于高速公路未來收費所產生的現金流。高速公路最大的特點便是具有穩定的現金流，能夠形成證券化資產的有效供給。而資產證券化的一個極為重要的前提就是能在未來產生可預見的、穩定的現金流。高速公路投資領域的特點正好符合這個要求。

3.通過公開市場發行債券籌集資金。通過發行企業債券、公司債券、中期票據募集項目建設資金可以有效緩解了項目建設運營資金壓力，改善債務結構，降低資金成本。

二、高速公路資金管理模式

建立科學管理模式，充分利用資金資源，有助于推進資金籌措與使用，主要從以下幾方面加強管理：

(一)利用結算中心科學控制債務規模

通過組建資金結算中心，加強資金集中管理，通過歸集成員單位閑置資金統籌調度，合理控制資金存量，提高資金使用效率；統一協調和爭取對外融資優惠利率，保障建設資金需求；加強資金監管，有效控制集團財務風險；推進效益好的項目捆綁效益較差項目、現金流相對充裕的管理分公司捆綁新建高速公路項目等方式，建立穩定的資金來源渠道和籌資平臺。

(二)科學規劃建設，優化資源配置

制定全省高速公路行業發展和投資建設規劃，既要滿足綜合交通運輸體系和現代交通運輸業發展的需要，又要根據各省經濟增長、交通部門收入增長等具體情況，區別對待建設項目，避免地方交通盲目建設與重復建設。

(三)建立完善債務管理制度體系

從制度建設上，建立健全資金籌措與管理辦法，避免債務規模盲目擴大，促進資金管理規范化。

三、高速公路資金籌措與管理新思考

(一)地方政府性債務資金管理機制下存在的潛在風險

根據國家審計署對地方政府性債務審計的分類，按照政府償債責任將地方政府性債務分為三類：一是地方政府負有償還責任的債務，二是地方政府負有擔保責任的債務，三是政府可能承擔一定救助責任的債務。

目前，高速公路資金借貸債務納入地方性政府債務第三類政府可能承擔一定救助責任的債務，政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能要承擔救助責任。

高速公路的產業特點是投資大、回收期長、收益低，其效益需在建成后的一定年限才能體現，不少高速公路(特別是山區)因車流量未達到設計水平而導致無法及時足額還本付息，銀行貸款余額不斷累積。不僅使得企業的風險增加，也造成融資成本的不斷攀升。如果以銀行貸款為主導的融資狀況不能得到改善，累積風險會越來越高，給高速公路持續穩定發展帶來隱患，也帶來一些潛在的財政風險。

(二)“統貸統還”實施細則亟待明確

2015年《收費公路管理條例》征求意見稿中提到“政府收費公路中的高速公路，由省、自治區、直轄市人民政府實行統一舉債、統一收費、統一還款”。但是對如何理解“統貸統還”政策以及具體實施方法法律沒有明確規定，目前無論從是交通運輸部、審計部門還是大多數省份的實踐操作來看，高速公路資金債務管理都已經認可“統貸統還”的做法。積極實施“統貸統還”政策，對于緩解路段間收貸失衡矛盾，整合優化資源配置，挖掘收費增長潛力，提高綜合收費效益，提高服務水平和整體路網運行效率，拓展融資平臺，支持高速公路可持續滾動發展具有十分重要的作用。

在“統貸統還”政策上，建議通過交通運輸部以部門規章的形式將“統貸統還”的運作做進一步明確和規范，以統一各省政策實施的口徑，減少社會的誤解和由此造成的輿論壓力，樹立公路交通行業良好的社會形象。

(三)PPP模式的后續管理潛在風險

PPP融資模式(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業-合作”的模式)是一種優化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所鼓勵的。

但是，由于 PPP是一種新生事物 ,我國的政府和民營機構普遍缺乏經驗，高速公路在建成通車后即面臨著更長期限的運營管理、還本付息等資金需求及管理，建立健全PPP招商引資制度，有效防止長期運營風險，是鼓勵PPP模式實施的重要前提。

四、結語

由于高速公路產業具有投資大、回收期長、收益低等特點，部分省市山區高速公路建設成本高，在資金籌措與管理方面，各省市高速公路公司不僅要拓寬資金籌措渠道、加強資金管理，還要爭取在地方政府性債務資金管理、“統貸統還”、PPP等多元化融資模式政策等方面繼續完善制度建設，防范風險；在社會效益貢獻方面來說，高速公路建設是以帶動地方經濟發展為主要目標，不以盈利為目的，高速公路公司應加強建設、運營管理必要的數據及信息披露，加強資金籌措與管理的有效監督，獲得各級財政、社會大眾的大力支持，以實現高速公路建設、運營的持續健康發展。

[1]曾祥記.廣東省高速公路融資分析[J].公路與汽運，2005(4).

[2]閏建平.高速公路融資渠道分析[J].中國科技信息，2005(12).

[3]張宏.論公路建設項目融資方式[J].交通財會，2004(8).

(作者單位：福建省高速公路有限責任公司)