完善預算績效目標管理的思考

◎文/韓國英

完善預算績效目標管理的思考

◎文/韓國英

本文從預算績效管理的基本概念和組織結構入手，以天津市預算績效目標管理為例，分析目前我國預算績效管理目標管理中存在的問題，并從以下幾個方面提出建議：編制好中期財政計劃，在戰略目標與績效目標之間搭建橋梁；構建多目標績效評價體系，全角度考慮預算安排方案；拓展績效目標管理廣度，逐步實現預算績效管理全覆蓋。

預算；績效管理；績效目標

2014年8月，我國新頒布的《預算法》首次以法律形式從戰略層面提出預算應遵循績效原則，明確提出要實施“績效目標管理”，要求各級預算應當根據年度經濟社會發展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的要求，參考上年預算執行、有關支出績效評價結果和本年收支預算進行編制；要求各部門應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求以及績效目標管理等預算編制規定，根據履職和事業發展需要以及存量資產情況，編制預算草案。這標志著我國從此步入了戰略導向和結果導向相結合的預算績效管理新時代。

一、預算績效目標管理的理論溯源與實踐

19世紀末，美國科學管理理論創始人泰勒（Taylor）提出，“在現代科學管理中，最突出的要素是任務觀念?！彼岢龅摹叭蝿铡币簿偷韧谖覀儸F在提到的“目標”。1954年，管理專家彼得·德魯克（PeterDrucker）在《管理的實踐》中最先提出了“目標管理”（ManagementbyObjectives，簡稱MBO）理念，他認為管理的核心是確定 “目標”，提出營利性組織、非營利組織和政府部門要實施目標管理，強調組織成員要參與目標的制定，并通過自我控制實現組織目標。目前，在很多國家，績效目標管理被引入公共管理領域。

美國是最早將績效理念應用于公共部門預算管理的國家，美國的財政改革之路基本上代表了績效目標管理的發展歷程。1949年，胡佛委員會在“預算與會計報告”中提出“績效預算”理念，將預算的重心從投入轉移到政府職能、行為、成本和成就等預期產出。1965年，約翰遜總統引導了實施計劃—方案—預算體制（PlanningProgrammingBudgeting System，PPBS），核心就是將預期產出與長期政策目標相聯系，在不同的長期目標和實現方式之間進行選擇。尼克松總統在1973年倡導的目標管理標志著美國財政改革的重點轉為整體目標管理，即將機構自己設定的目標與預算需求掛鉤，使得機構管理者為之前訂立的產出和結果負責。1993年，克林頓總統執政時推行“再造政府”計劃，成立“美國績效評估委員會”，出臺綱領性文件《從重視過程到重視結果：創造一個花錢少、工作好的政府》，通過《政府績效成果法》，以期改進政府內部管理、改善公共服務的質量、增強部門的公共責任感。政府部門被要求與美國國會在內的相關部門就宗旨、長期戰略目標和達到結果所采用的策略進行協商，提交年度績效計劃，說明他們將如何完成年度目標，并在年末報告真實績效。

德克薩斯州是美國財政改革的先行者，該州建立了戰略規劃與績效預算體系，這是一個目標驅動和結果導向相結合的預算管理框架，將戰略、預算與績效三者結合得恰到好處。戰略是編制預算的依據，預算是實現戰略的年度計劃，而績效則成為實現機構戰略和預算撥款的重要因素。各機構在制定五年期戰略規劃的時候，就開始把績效這一因素考慮進來，并根據各自戰略規劃制定包含績效目標和指標在內的預算結構。機構的戰略、績效目標和預算結構是決定機構當年預算撥款水平的重要因素，其實際績效也將成為影響下年度預算決策的重要依據。

二、績效目標管理基本概念和組織結構

財政部 《財政支出績效評價管理暫行辦法》中對預算績效目標給出的定義是被評價對象使用財政資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，根據不同情況由財政部門和主管部門分別或共同設定。這一描述將預算績效目標定義為財政部門和主管部門的共同利益結合點，并將其作為過程中進行監控和預算完成后實施績效評價的依據。各部門在編制下年度預算時，就要申報績效目標，闡明“干什么事，要多少錢，何時干，干多少，實現多少價值”等問題。

預算績效目標體現預算部門戰略目標，是公共部門組織愿景、使命和價值觀的具體化。作為公共部門的績效目標與預算績效目標具有內在的一致性，需要在制定績效目標時，同時關注目標與責任、資金與目標的匹配性、目標與指標的匹配性。對目標的層次進行邏輯分析，可劃分為三個層級：

一是戰略目標，是對政府戰略活動預期取得的主要成果的期望值。戰略目標的設定，同時也是政府宗旨的展開和具體化，是政府宗旨中確認的政府活動目的和使命的進一步闡明和界定，也是政府在既定戰略服務領域展開戰略服務活動所要達到的水平的具體規定。

二是績效目標，是戰略目標的分解。各部門在編制年度預算時，根據國民經濟和社會發展規劃、部門職能及事業發展規劃，科學合理地測算資金需求，編制預算績效目標?？冃繕税匆幎ǔ绦驅徍伺鷱秃?，作為預算執行過程中監控和預算完成后實施績效評價的依據?？冃繕耸钦麄€預算績效管理的前提和基礎，包括時間、預算、產出、效益等四方面要素。其中：“時間”一般以財政年度為期限，對于專項任務目標以任務完成周期來制定目標；“預算”反映資源成本，即所需總投資及資金籌措方案；“產出”是指提供公共產品和服務的數量、質量和時效；“效益”包括公共產品和服務產生經濟效益、社會效益、環境效益及服務對象滿意度等。

三是績效指標，是衡量績效目標實現程度的考核工具，與績效目標直接相關且相匹配，能夠恰當反映績效目標的實現程度。績效指標主要包括產出指標、效果指標、服務對象滿意度指標和成本指標三部分。

三、我國績效目標管理實踐

2003年，十六屆三中全會提出 “建立預算績效評價體系”，標志著績效管理理念開始在我國財政預算管理中應用。此后，財政部門和各部門開展了大量績效評價實踐，對提高資金使用效益起到了積極作用。但這時的績效評價是一種單純的“事后”評價，關注點在事后，預期目標不明確，即使項目先天不足，也無法事先發現。2011年，全國預算績效管理會議召開后，一個基于現代管理理念的全過程預算績效管理機制被提出，即預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用的管理模式。績效目標作為貫穿預算全過程的生命線，既是科學合理預算編制的前提，又是預算執行中進行績效監控、預算執行完畢后實施績效評價的依據。這就要求各部門在預算編制、預算執行、績效評價和監督的全過程中，都要以目標為導向，更加關注預算資金的預期產出和結果，促使各部門用盡量少的資金辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和服務。

天津市從2012年起將績效管理端口前移，重點抓好“三個環節”，嘗試以績效目標為主導的預算管理模式?！暗谝粋€環節”是預算編制環節，將績效目標管理融入“二上二下”編制流程，做到績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復的“三個同步”，預算績效管理與部門預算管理實現有機結合。凡支出數額在500萬元以上的項目，均要規范填報績效目標申請書，對預期提供的公共產品和服務的數量、質量、時效以及經濟、社會、環境效益作出詳盡描述。財政部門就績效目標內容完整性、用款計劃合規性、績效目標明確度等進行系統審核，對不符合要求的退回修改，力爭在起始階段建立較為成熟的績效目標體系。經人代會審議通過后，績效目標隨部門預算一同批復，解決長期困擾績效工作 “目標不明、監控無力、評價無根”的問題。“第二個環節”是預算執行環節，財政部門選擇重點項目進行績效監控試點，通過實地核查、定期匯報以及績效運行信息采集分析等方式，重點監控資金支出進度和項目實施進程。主要包括財政資金撥付、使用、支出等是否按既定目標執行，是否嚴格執行財務管理和會計制度，是否在規定時間內完成目標設定的數量和質量，是否產生一定的社會和經濟效益等對發生項目執行偏離原定目標的情況，及時糾正并提出整改意見，確保績效目標實現。同時，針對部分年初暫未全部細化的績效目標，指導各部門進一步量化和完善，不斷提高項目執行的目標性和有效性。“第三個環節”是評價結果應用環節，財政部門依據績效目標實施績效評價，將績效評價結果作為核定下年度預算的參考因素，依據考評結果對項目和部門后續資金撥付提出處理意見，酌情調整支出預算，并對安排同類型預算作出警示。

四、我國預算績效目標管理存在的問題

（一）績效目標與戰略規劃間關聯度有待提高

我國從1953年起，以五年作為一個時間段來編制國民經濟和社會發展規劃，相應各省市、各部門編制本部門五年發展規劃。然而，一些部門沒有將戰略發展規劃的延續性體現在預算編制上，績效目標與五年發展規劃之間缺乏有效銜接，對于績效目標是否有助于實現戰略目標缺乏系統考慮，目標體系中的當期與長遠、局部與整體之間的邏輯關系不清，甚至出現矛盾。財政部門從20世紀90年代初期開始編制五年期財政中長期計劃，但主要是對國民經濟和社會發展規劃的局部細化，表現為經濟指標的預測，對未來五年的戰略發展、目標設定和線路規劃等描述比較模糊，對年度預算編制也沒有起到應有的指導約束作用，年度預算缺乏長期規劃性和目標導向性。

（二）績效目標管理范圍偏窄

將績效目標管理理念引入政府預算領域的目的，就是為了提高公共服務質量，優化財政資源配置，降低行政運行成本，推動高效、責任、透明政府的建設?？冃繕斯芾淼姆秶鷳敯{入政府預算管理的全部財政性資金，主要包括一般公共預算、政府性基金、國有資本經營預算和社會保險基金預算。然而從目前情況看，績效目標管理范疇主要集中在一般公共預算和政府性基金預算領域，國有資本經營預算和社會保險基金預算鮮有涉及。績效目標管理內容主要側重于項目支出，盡管少數地區嘗試開展了對部門整體預算的績效評價，但也基本上是幾個大項目的拼盤，停留在對部分資金使用的考核評估上，不是真正意義上的部門整體績效管理，難以與政府部門的績效評價有效銜接。

（三）績效目標質量有待提高

設立績效目標是績效目標管理的難點和重點，各部門申報的績效目標應確保明確、相對具體和可衡量，并在一定時期內可實現。從目前情況看，有的單位不重視績效目標申報工作，應付填報，績效目標缺乏匹配度，與部門職能職責、事業發展規劃和年度工作計劃等不銜接；績效指標不明確，不能清楚說明要達成的行為狀態和標準，對預期效益描述不足；績效指標不清晰，多為定性表述，量化指標較少，難以評判目標實現程度；部分細化目標之間的關聯性差，績效目標的科學性合理性有待提高。

五、改善績效目標管理的建議

（一）編制好中期財政規劃，在戰略目標與績效目標之間搭建橋梁

財政部門作為政府理財部門，對公共資金負有總體責任。若要使政府實施的財政政策更有遠見，就應從一個較長的時期來考慮收入和支出，并在預算中將它們統籌協調、統一安排。編制中期財政規劃，從跨年度層面考慮問題，根據已確定計劃的優先順序，視未來財政收入情況做支出需求評估，將年度預算納入一個帶有方向性的中期財政計劃中，預算與計劃密切配合，以利于整體資源得到有效配置和使用。中期財政規劃，著眼于對宏觀經濟與財政發展趨勢的判斷和周期性財政收支目標的實現，是對年度預算的時間拓展，能夠對教育、醫療衛生、社會保障等公共事業發展作出長期預算安排。中期財政預算承接戰略規劃和年度預算，有利于更好地銜接長期戰略目標和年度計劃目標，有利于多年度預算目標的建立和執行，提高預算的預見性，減少測算的盲目性，打破年度預算編制的局限性，避免政府部門短期行為。

（二）構建多目標績效評價體系，全角度考慮預算安排方案

由于政府預算的政治屬性，預算支出常常需要協調多方面的利益關系，體現各方面的利益訴求，使得預算績效目標具有多元化，甚至其中一些目標還相互矛盾。同時績效評價涉及方方面面，既有對結果、產出的評價，也有對效益和過程的評價，在這些評價中，各個部分的地位不同，這就需要建立不同分值權重的多目標、多層次評價指標體系。多目標多層次評價指標體系是指在多項目標下，通過設定各目標的相對權值和評價標準，按照系統分析方法構建一系列反映財政支出各個側面目標和相關指標集合的指標框架。構建指標體系要注重 “四個”結合，一是目的性與系統性相結合，各目標的篩選要充分考慮該指標在整體指標體系的地位和作用；二是合理性與可操作性相結合，即要考慮指標收集難易程度和具體評價時的可操作性；三是定量與定性相結合，定性是定量的基礎，定量是定性的深化，盡可能多的量化才能準確反映真實情況；四是監控性與導向相結合，適當設置能夠即時反應預算支出進展的指標，有利于及時發現問題，朝著預設目標發展。

（三）拓展績效目標管理廣度，逐步實現預算績效管理全覆蓋

財政部制定的《預算績效管理工作規劃 （2012-2015年）》對績效目標管理在財政預算領域的應用提出了幾個量化指標。一是面向各部門，到2015年，編報部門整體支出績效目標的一級預算單位占本級所有一級預算單位的比例力爭達到30%。二是面向財政部門，編報績效目標的轉移支付資金占本級對下轉移支付規模的比例力爭達到40%。三是面向項目資金。編報績效目標的項目預算資金占本部門項目預算資金的比例力爭達到50%，并將績效目標管理范圍逐步覆蓋到絕大部分預算資金。目前，我國政府預算大多通過項目的形式實現其公共價值，項目預算績效目標設定對于完成年度預算績效、促進政府戰略目標的實現起到至關重要的作用。在此基礎上，應選擇重點部門開展部門整體支出，對本級財政支出實行結構性評價，實現績效目標管理由點及面全覆蓋。

責任編輯：汪海洪 趙琳慧

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韓國英（1976—），天津市財政局。郵編：300040