淺析新型城鎮化條件下農村牧區土地流轉現狀及對策
——以內蒙古自治區為例

王薔

內蒙古自治區土地調查規劃院 呼和浩特 010010

淺析新型城鎮化條件下農村牧區土地流轉現狀及對策
——以內蒙古自治區為例

王薔

內蒙古自治區土地調查規劃院 呼和浩特 010010

伴隨著城市經濟的快速發展，在新型城鎮化背景下，農村牧區土地流轉已成為城鎮化和工業化的必然產物。本文通過分析研究目前內蒙古自治區農村牧區土地流轉的現狀后認為，由于受到勞動力總數、接受培訓程度、畝均農業補貼數及土地肥沃程度等因素的影響，在政府職能轉變、市場流轉機制、社會保障制度和規模效益方面都存在亟待解決的許多問題。因此，建議從轉變農牧民思想、完善市場機制、保障流轉補償和適度規模化經營等角度探討解決的途徑,加快推進農村牧區土地流轉。

新型城鎮化；土地流轉；現狀分析；對策

目前，我國正于新型城鎮化建設的重要階段，其顯著特點就是城鄉地域局限性的消失，農村牧區和城鎮土地資源的整合就是其具體表現之一，而整合的有效途徑則是進行土地流轉。為了滿足城鎮化建設的需求，農村牧區的土地流轉為城鎮化做出了極大的貢獻。但是，在新型城鎮化的進程中，農村牧區土地流轉仍存在一些矛盾，如何解決舊的發展模式下已造成的土地資源利用效率不高，土地資源整合質量欠佳的問題；如何提高土地利用效率，優化資源配置，完善自治區的農村牧區土地流轉機制都是當前和今后一段時期國土資源管理工作需要解決的重要問題。

1.土地流轉概述

1.1 土地流轉與新型城鎮化的相互作用

在新型城鎮化背景下，內蒙古自治區農村牧區的發展機遇和挑戰并存。隨著城市化建設的推進，非農人口不斷增多，城鎮面積不斷擴張，因此在產業轉型升級的巨大推動作用下城鎮用地需求劇增，相應的就需要農村牧區土地逐步流轉起來。目前自治區農村牧區土地經營質量落后于非農化質量，在新型城鎮化發展的前提下應加快資源整合力度，著重宏觀協調保障土地利用的方式的轉變以實現土地經營權的流轉。

1.2 影響土地流轉的相關因素

農牧戶勞動力數量越多，轉出土地可能性則越小。當家庭有人接受過相應培訓之后，其參與非農就業概率增加，因此轉入土地的可能性要小一些。總體來看，承包地總面積與土地流轉概率正相關。農牧戶得到的補貼越高，則對土地表現出更強的依賴性。土地肥沃程度越高，為農牧戶帶來更高的收益越高，則土地轉出率高。而自治區不少地區土地肥沃度并不理想，因此限制了土地流轉面積的增多。當放寬對土地流轉的管制，可以增加土地轉入概率。

2 農村牧區土地流轉現狀及問題

2.1 政府和市場配合不協調

在城鎮化背景下農村牧區土地流轉大多通過政府力量來啟動，資源規劃與配置幾乎全部由政府一手操辦，在政府管理下，市場整體較為有序，但是過度的干預使得市場向政府利益傾斜。不少地區政府忽視土地流轉的“公益性”目的，因此基于城鎮化驅動的土地流轉存在行政意味。政府相關部門的監管力度也嚴重不足，在獲取土地利用效率信息時滯后性明顯，在面對違反法律法規流轉現象時，很難做出及時的制止與管控。在“非農化”的趨勢下，土地流轉問題得不到實時的監管。

2.2 未形成科學的市場流轉機制

由于目前內蒙古農村牧區土地流轉依然有很多私下流轉現象，并且大多以口頭協議形式進行約束，略過應有的流轉手續，使當地土地流轉供需信息不對等，擾亂流轉價格與機制，服務體系建設步伐緩慢。有關農村牧區土地流轉的法律法規不夠完善，且內蒙古當地問題無法完全根據國家規定的農地流轉法律制度實行，依然存在較多相互沖突的地方。市場運行無論是程序還是手續均不規范，土地使用者的權利與義務得不到保證。農地轉讓價格信息不平等，牧區農戶獲取價格信息往往處于劣勢。流轉價格不少以市場需求為依據的，流轉價格機制經常“無效”，從而陷入價格機制失靈的死循環。

2.3 社會保障制度不完善

從現階段區情來看,自治區總體上已進入以工促農,以城帶鄉的發展階段。農牧民進行土地流轉后,盤活土地承包經營權，獲得流轉經濟收益的同時他們也在一定程度上失去了

生活來源，他們當中一部分人選擇背井離鄉,去往經濟發展水平更高的城市務工增加收入；而另外一部分人則是長期處于閑置狀態，坐吃山空，消耗既得收益。新型城鎮化背景下，一部分農牧民通過完成土地流轉進入城鎮生活，但是城鎮發展背景下的需求成本遠遠高于原有地區，現存補償制度并不能維持或提高失地農民現有生活水平。

由于農牧民受到的文化教育水平有限，出現了流轉土地價格信息不對稱等現象，使得農牧民成為土地流轉過程的被動與弱勢群體，對于補償方案沒有選擇權和決策權，缺少對于流轉土地后的市場預判能力和抵御風險能力，這就對自治區土地流轉機制的長效性提出新要求，需要各級政府對土地流轉補償新標準進行不斷反饋并完善，既要放活土地的經營權，又要保障承包農牧民的合法權利。

2.4 土地流轉規模效益不理想，流轉雙方提效增值不顯著

在自治區現有的農牧業生產條件下，只能通過增加流轉土地的規模和提高農牧業生產的科技含量等方式來提高規模效應。從現階段來看，除巴彥淖爾市杭錦后旗等少部分地區實現了規模化的生產經營方式并提高了農牧業生產的科技含量外，大部分流轉土地的生產方式仍以傳統的種養業為主，沒有實現規模化生產要素的優化配置，也沒有進行產品升級或技術革新。而從土地中解放出來的剩余勞動力，受到語言、教育水平、生產技能及資金等多方面因素的限制，轉移就業和自主創業的占比較低，失去土地經營權的農牧民依舊從事著農牧業內部工作，收入來源相當有限，而以土地流轉的微薄收益進行投資創業或在城鎮定居生活的農牧民，生活陷入了入不敷出的尷尬境地。

3 結論與對策

3.1 轉變農牧民土地流轉觀念，努力提高流轉積極性

充分利用多種途徑，多種形式宣傳土地流轉的重要意義，引導農牧區提高流轉土地草牧場的自覺性。嚴格執行《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國草原法》和《土地承包經營權流轉管理辦法》，穩定土地草牧場基本經營制度，依法進行土地和草牧場的合理流轉。教育廣大農牧民和基層干部知法、懂法、用法，通過土地承包經營權流轉及適度規模經營試點經驗來教育身邊人，使農牧民看到實際效果，從而轉變思想更新觀念、投身非農產業生產，加快土地流轉步伐，積極穩妥地推進農牧業產業化經營，增加從事農牧業生產的群眾經濟收入。

3.2 構建更加高效的市場服務體系

發揮市場服務中介的作用，提升土地流轉效率，避免惡性競爭與信息壟斷，使流轉信息可以得到暢通無阻。重新明確中介服務組織的市場定位，應起到監督政府的職能作用，作為市場利益的維護者。國家應當從資金方面給予中介服務一定的支持，從而提高中介服務積極性，吸引更多土地評估人才，樹立中介服務組織的社會公信力。

3.3 健全農村牧區社會保障機制

建立健全與農村牧區經濟發展水平相適應的社會保障體系，在確保原則、項目、范圍基本一致的前提下，允許各地根據自身實際情況，采取因地制宜與自愿結合的方針，制定差別化的社會保障制度。涉及土地流轉等相關內容的，要制定完善的工作規劃和實施計劃，并通過規范和完善土地草牧場流轉程序等工作來確保社會保障工作的最優效果。

3.4 適度流轉土地實現農牧業規模經營

根據全區農牧業產業布局，以土地流轉帶動農牧業經營模式的創新，把土地草牧場流轉作為促進農牧業結構調整、推進農牧業產業化進程、轉變農牧業生產方式、增加農牧民收入的重要舉措，實現土地規模化經營的目標，規避單戶家庭經營模式下土地細碎化導致的規模不經濟問題。

在農牧業規模經營過程中，經營主體則要考慮土地規模、勞動力數量、設備和資金承擔風險能力等因素，力爭達到農牧業生產邊際效益最大的狀態。政府及相關部門作為社會管理者，要準確把握自治區農村牧區經濟發展緩慢、基礎設施薄弱、勞動力資源專業技能水平單一等基本區情，通過社會保障機制、收入分配制度的完善等制度建設，加強規模經營對農村牧區轉移農牧民弱勢群體的救助和保障。

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[8]淺析內蒙古農村牧區土地流轉.http∶//www.lunwenwang.com/ freepaper/economicalpaper/placeeconomy/201110/freepaper_122439_2. html

[9]試論內蒙古農村牧區土地流轉.http∶//www.studa.net/jingji/ 111214/0919128-2.html