探析房地產開發改變容積率的性質及相關法律責任

趙向東于海洪

1.內蒙古自治區土地調查規劃院 呼和浩特 010010 2.烏拉特前旗國土資源局 巴彥淖爾 014400

探析房地產開發改變容積率的性質及相關法律責任

趙向東1于海洪2

1.內蒙古自治區土地調查規劃院 呼和浩特 010010 2.烏拉特前旗國土資源局 巴彥淖爾 014400

本文從法律的角度，闡述了我國房地產容積率的性質和相關法律的關系，進而提出二者的辯證關系。描述了房地產業概況，以及容積率的涵義及改變容積率的目的，從現行法律規范出發，結合國家房地產發展現狀，而提出對于容積率改變的性質及需要承擔的法律責任，并防止改變容積率的有效手段和措施。

經濟管理；土地資源；房地產；法律

近年來，隨著房地產業的發展，在經營性房地產項目開發過程中，違法違規開發行為時有發生，開發商通過不正常手段提高開發樓盤的容積率，追逐高額利潤，破壞市場經濟秩序，侵吞國家資產。侵害群眾利益的行為屢見不鮮。為此筆者就提高容積率現象和其社會危害進行了一些探究，以期從理論和實踐上搞清其社會危害及法律責任。

一、容積率的涵義及改變容積率的目的

容積率是指一個小區總建筑面積與用地面積的比率。一般情況下建筑面積越大房地產得利潤就越多。譬如一幢10萬平方米的地塊容積率為1.5，即可以蓋15萬平方米的建筑，如果容積率改為2.5，則開發商可以多蓋10萬平方米。所獲利潤非常之大的。這也就是為什么一些開發商在土地招拍掛時以較高的價格將土地竟得，然后想方設法提高容積率的原因。其提高容積率的辦法不外乎兩種：一是從技術層面上鉆法律的空子；二是通過不正當手段，擅自修改有償使用合同約定的條件。

二、我國法律對容積率極其改變的規定立法意義

國務院及其相關部委對于容積率及其改變做出上述硬性規定，進行約束，筆者認為，主要基于以下考慮：從經營性房地產開發用地的取得方式上，經營性房地產開發用地采用招標、拍賣、掛牌的方式進行出讓的目的，一是為實現土地資源優化配置，充分發揮市場配置土地資源的基礎作用，建立公開、公平、公正和競爭的土地市場，二是土地使用權具有稀缺性價值增值性，招拍掛可以防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為，保障依法行政；三是為充分實現土地資產價值的保值和增值。

第一，從土地使用權招標、拍賣、掛牌的各個角度分析對擅自改變容積率應該進行禁止或規范。從公開、公平、公正、競爭的角度看，出讓條件一經設定就應該執行，容積率作為土地出讓的重要條件，其具體設定是投標人主要選擇因素，如果允許擅自更改，土地使用權招拍掛就失去其意義，形同虛設。違反公開、公平、公正、競爭的原則。

第二，從充分實現土地資產價值的角度看，容積率是影響地價的主要因素，它的變化可導致地價成倍上升或下降。一般來說，地價變化與容積率成比例關系，即容積率大則地價高。土地價格是預期收益的資本化，在建筑單位售價和建筑成本保持不變的情況下，提高容積率，就可以在同等面積的土地上獲得更多的建筑面積，純收益增加、地價上升。允許擅自提高容積率，就會導致國家土地收益的流失。

第三，從防止土地出讓中的不正之風和腐敗行為角度講，如果允許擅自更改就相當于權力再次進入市場、人為因素影響市場，就為腐敗打了一道大門。昆明規劃局發生的案件充分說明這點。

三、擅自改變容積率的社會危害性及其性質

擅自更改容積率屬于違規、違法、違章行為，具有以下幾個方面的社會危害性：一是種破壞社會主義市場經濟管理秩序的行為，對國家行政管理的公信力造成損害，對公平、公正、公開和誠實信用等的原則是一種踐踏。二是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，獲取非法土地利益，其本質是逃避土地出讓金，侵吞了國家應得的土地收益，是一種違法行為。三是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，違反了合同法確定的嚴格責任原則，是典型的合同違約。四是擅自改變土地出讓合同約定的容積率，改變了招拍掛時的條件，對其他競拍者或有意競拍者而言，屬于侵權或者是不正當競爭。五是從容積率和業主居住的舒適度的角度看，提高容積率降低了業主居住的舒適度。

四、對擅自提高容積率的治理對策及行政機關的法律責任

擅自提高容積率的社會危害性不容忽視，此問題已引起黨和國家的高度重視并提出治理對策。

第一，土地一經出讓，任何單位和個人都無權擅自更改規劃設計確定的容積率，也不得依據所謂“會議紀要”調整容積率。

第二，確需調整的必須嚴格按程序操作，具備必要條件，并向社會公示，必要時組織聽證，接受社會監督。

第三，確需調整的嚴格按照程序操作，經原出讓方和規劃部門同意外，必須按照同等地段的市場成交價補交相應土地差價。

第四，國土資源管理部門要加強對國有土地使用權出讓合同執行情況的監督檢查，對違約的要追究違約責任。同意改變容積率但不按標準補交相應土地差價的行為屬非法低價出讓土地的行為。不允許監督檢查和監管履行行政不作為。

第五，規劃部門對建設項目竣工規劃驗收時，應當重點審查總建筑面積是否符合規劃許可證確定的容積率和建筑面積，面積超過時，應當依法查處。

五、可以調整容積率情形及必備的條件和差價補交市場計算方法

對于容積率的更改，土地一經出讓，一般不得更改。但確需改變的也可調整。對于何為確需改變，法律沒有明確規定，但根據規劃、土地管理法及招投標法的精神，一般應具備下列情形，且不影響國家利益和公眾合法利益。具體情形是：城市總體分區專業規劃調整或修編造成地塊發展條件變化的；因城市基礎設施公益性公共設施建設需要導致以出讓地塊的大小及相關建設條件發生變化的；國家、省、自治區的有關政策發生變化的。還必須具備下列條件：項目未取得建設工程規劃許可證；項目規劃條件調整符合有關技術標準要求；符合項目用地周圍整體環境要求；項目建設所需的市政配套設施不需要擴建；住宅建設項目在符合上述條件的同時，還須滿足周邊區域中小學、托幼所配套設施所要承擔的條件，調整容積率只有在特殊情形且符合上述條件才能調整。而不是僅根據開發商的意向就作了變更。經批準提高容積率的經營性用地，必須重新簽訂土地出讓合同或簽訂土地出讓補充合同，補交相應土地出讓金，出讓土地使用權人提高所使用土地容積率的，應補交的土地差價=提高容積率所增加的建筑面積×市場價格的樓面地價。

更改容積率一事關系到資源配置方式的真實性，關系到政府的公信力，關系列國有土地資產的保值，關系到市場經濟的管理秩序，關系到從制度上防止腐敗現象的發生，關系到百姓的切身利益已引起黨和國家的高度重視，但由于其存在的隱蔽性和復雜性，其違法性質的多樣性，還沒有引起地方政府及其部門的重視，撰寫本文，力求引起對此問題的關注，迅速行動起來，在整治房地產市場秩序中，國土資源規劃部門把增大容積率等改變土地使用條件作為查處重點，維護群眾的合法權益，實現經濟社會又好又快發展。