我國農業農村發展新動力研究

聶振邦 肖金成 馬慶斌

中共中央2015年一號文件提出：“中國要強，農業必須強；中國要富，農民必須富；中國要美，農村必須美”。這為繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收指明了方向。新時期，培育激發農業農村發展的新動力，對于穩增長、調結構、轉方式、惠民生具有重大意義，建議以建設美麗鄉村為總抓手，重點在構建新型農業經營體系、引導工商資本進入現代農業、加速科技創新驅動、大力發展農村電子商務和農業保護區制度等幾個領域開展工作，培育、激活、釋放農業農村發展新動力，實現農業農村綠色可持續發展，服務新常態背景下全國經濟平穩健康發展。

一、加強美麗鄉村建設，進一步激發農村發展新動力

近幾年來，各地在推進美麗鄉村建設過程中，堅持因地制宜、一切從實際出發，積極探索轉變農村生產和生活方式的有效途徑，取得了明顯成效。進一步加強美麗鄉村建設，是廣大農民實現小康愿景的迫切需要，“小康不小康，關鍵看老鄉”，必須以全面建成小康社會和社會主義新農村建設為目標，以農村垃圾和污水處理為切入點，以農民宅基地、承包地要素流轉為抓手，以中心村、中心鎮建設為支撐，以農村基礎設施建設為重點，推動城鄉一體化，促進農業生產穩定發展，全面改善提高農民生活質量和水平。

（一）以村莊規劃編制為先導，統籌村莊綜合治理

要把編制村莊布局和建設規劃放在美麗鄉村建設的首要位置，著力形成與城鄉體系、土地利用、基礎設施建設等規劃相互銜接的規劃體系。結合新型城鎮化發展進程，明確中心村鎮、文化村、城中村等不同類型村莊的發展定位，有序建設，避免出現 “今天建，明天扒”的現象。結合土地綜合整治，明確人口集聚區、現代農業和特色產業發展區、公共服務中心等建設內容。尊重農民的意愿、歷史、文化和農村習俗的傳承，緊密結合農民生活需求，對農村的民居、道路、垃圾污水處理、廚廁改建等進行統籌規劃。要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現有山水脈絡等獨特風光，讓美麗鄉村融入大自然。

（二）以基礎設施建設為重點，為改善農村生產生活條件提供保障

美麗鄉村建設要以農村基礎設施建設為重點，以中心村鎮為載體，推動教育科技、醫療衛生、文化娛樂等公共服務向農村延伸，統籌城鄉發展，消除二元結構，全面改善農村生產生活條件。中西部地區發展落后，經濟基礎薄弱，自然條件艱苦，廣大農民群眾對農村環境改善的要求更為迫切，也更加需要政府投入，因此要加大對中西部農村基礎設施建設的政策傾斜力度。統籌安排農村水電路氣等基礎設施建設，努力實現等級公路、郵政、寬帶等 “村村通”，電視廣播 “村村響”和農村電話 “戶戶通、城鄉同價”。

（三）以農民群眾為主體、充分發揮熱愛家園、關心家園和管理家園的主人翁作用

要著眼于解決老百姓最迫切、最實際、最困難的問題，推進美麗鄉村建設。充分尊重農民意愿，把村莊環境整治的主動權交給農民自己，以農民群眾為主體、政府規劃為指引，社會力量積極參與，構筑農村環境治理長效機制。農村環境如何整治、如何規劃、由誰施工、由誰監管等主要環節，交由農民民主決定，發揮好村黨組織和村委會的領導作用。同時，通過廣泛深入的宣傳教育，移風易俗，逐步培養農民形成良好的衛生習慣，自覺養成文明健康的生活方式。

（四）以傳統文化保護為依托，大力弘揚農村鄉土文化

要注意保護、傳承、發揚傳統文化，把弘揚鄉土文化作為彰顯村莊特色的核心，通過開展特色文化村培育、歷史文化村保護等，增強農村發展的吸引力、凝聚力和軟實力。深度發掘農耕傳統、民族風情和民間技藝等鄉土文化，著力培育特色文化村，加快形成“一村一品、一村一景、一村一韻”的鄉土特色文化；圍繞修復農村傳統建筑、弘揚歷史文化、打造宜居環境等，保護好歷史文化村落；依托村內祠堂、會堂、閑置校舍等場所，建設集學教、禮儀、娛樂于一體的農民精神文化禮堂。

（五）以興業富民為手段，不斷增強農村發展內生動力

因地制宜，培育農村特色產業，打造農村經濟新增長點，增強農村發展的內生動力。鼓勵農民創新創業，努力形成環境美化與經濟發展相互促進、美麗鄉村與農民富裕協調發展的良好局面。把美麗鄉村打造成助農致富的新亮點，充分發揮農村田園風光、山水資源等優勢，運用經營村莊的理念，以休閑旅游、農家樂、民俗游等為載體，積極培育發展養生運動、文化創意等新型業態，發展景區經營、物業經營和配套服務等產業，增強農村發展的內生動力。

（六）以形成鄉村建設合力為目標，協調調動各方力量

調動各方面積極性，形成政府推動、農民主體、企業和社團等社會力量共同參與建設美麗鄉村的合力。中央財政要加大對農村建設的資金投入，帶動地方財政和社會資金的投入，發揮 “四兩撥千斤”的引導作用。如，環京津地區周邊農村治理直接關系到環境改善，國家對這些重點地區和環節應加大支持力度。創新融資機制，深化農村產權制度改革，推動農村資源要素可抵押、可流轉、可交易，增強美麗鄉村建設的內生動力。

（七）以生態文明為引領，推動鄉村與自然和諧發展

從規劃布局到建設實施，自始至終要貫徹生態環保理念。要在逐步滲入現代文明元素的同時，通過生態修復、改良和保護等措施，保護好農村的 “一山一水、一草一木”，妥善處理好農村的經濟發展和生態環境保護的關系，全面營造農村 “望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的優美環境，實現人與自然的和諧統一。

（八）以垃圾污水處理為突破口，加快改善農村人居環境

垃圾污水看似小事，但卻是農民群眾反應最強烈、最關注的問題。要清理露天糞坑、改造簡易戶廁，推行統一進廠處理、村域生態處理等污水處理辦法，提高農村污水達標排放率。在推進農村垃圾集中收集的基礎上，圍繞解決農村垃圾收集易、無害化處理難的問題，以中心村為重點，輻射帶動周邊行政村的垃圾處理工作。同時，探索研究水泥窯、沼氣池、太陽能等方式協同處理垃圾的新技術、新政策，努力形成各具特色、各有所長的多樣化垃圾處理方式，不斷提升農村垃圾處理水平。

（九）以基層黨組織為領導核心，充分發揮黨員干部的帶頭引領作用

基層黨組織和黨員干部是美麗鄉村建設的領導核心，要充分發揮他們在美麗鄉村建設中的帶頭引領作用。通過落實經費、加強培訓、明確職責等措施，加強農村黨組織建設，推動農村 “末梢治理”。要加強與村民自治組織、社會組織的合作，可以在自然村層面設立互助會，管理生產發展、環境保護等公共事務。

二、構建新型農業經營體系，培育農業發展新動力

面對我國農業經營規模小，農業勞動生產率低的問題，加快農業現代化、規模化、集約化，把富余勞動力從土地上解放出來，轉移到第二、三產業，同時吸引較高素質的勞動力進入現代農業，是提高農業勞動生產率的必由之路。

（一）當前我國農業經營方式創新的四種模式

創新農業經營體系，必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度，同時要因地制宜選擇農業產業組織模式。目前，在各地實踐總結出四種模式：一是 “農業公司＋農業合作社＋農戶”，農業公司是龍頭，農業合作社是龍身，農戶是龍尾，農業公司與農業合作社簽訂協議，雙方是合作關系，農業合作社與農戶簽訂入社和退社的協議，雙方是股權關系和勞動關系；二是 “農業合作社＋農業公司＋農戶”，農業合作社實際上是總公司，下面的每一家公司都是事業部，每戶社員屬于事業部的員工，這種模式的最大好處是穩定性強，持續性好，但是，人身依附較強，不利于人口流動，合作社之間形成了較高的壁壘，不利于統一市場經濟的健康發展；三是 “農戶＋專業合作社”，專業合作社將涉及農業生產的公共事務分離出來，由專門合作社來承擔；四是 “家庭農場”，家庭農場是以家庭作為生產單位的農場，據2012年調查的87．7萬個家庭農場，經營耕地面積達到1．76億畝，占全國承包耕地面積的13．4%，平均每個家庭農場有勞動力6．01人，其中家庭成員4．33人，長期雇工1．68人，家庭農場平均經營規模達到200．2畝，是全國承包農戶平均經營耕地面積7．5畝的近27倍。

（二）構建新型農業經營體系的重大任務

第一，保持適當土地持有成本，可考慮征收耕地占用稅，引導不種糧的農民將手中耕地流轉出去，懲罰棄耕行為，促進農業適度規模經營；第二，加快完善農村居民社會保障體系，建立穩定的社會保障資金渠道，形成以社會養老為主體、家庭養老為補充的社會養老模式，以農村新型合作醫療保險為主體的醫療保障模式；第三，引導農民從分散居住向集中居住轉變，在新的集中居住社區配套建設公共服務設施、環境保護設施，逐步將閑置、廢棄的宅基地恢復為耕地；第四，以村為單位劃定基本糧田，實施掛牌管理，嚴格保護，推進規模化、機械化種植，加強基本糧田水利基礎設施建設，同時采取競爭性種植，培育種植大戶，加強糧食收儲機構與基本糧田種植大戶的對接，農戶可以土地使用權入股基本糧田，分享收益并承擔風險；第五，逐步做實集體經濟，家庭可以土地使用權、林權入股，分享集體經濟的收益，承擔集體經濟經營的風險；第六，鼓勵支持社會資本進入農村，發展特色農產品生產基地，帶動農村經濟社會發展。

三、引導規范工商資本進入現代農業，做強農村發展新動力

近年來，農業農村對工商資本的吸引力明顯增強，一些國內外知名企業如高盛、聯想等，均已涉足國內現代農業領域，到農村發展規模種養、綠色食品、設施農業、觀光農業、休閑農業的工商企業越來越多。工商資本進入農業大體分為兩種基本模式：一是從農戶手里租地直接從事農業生產經營；二是通過 “公司＋基地”“公司＋合作社＋農戶”及股份合作等形式，間接參與農業生產經營。在充分發揮市場機制作用的基礎上，加強政府監管和服務，合理引導和加強規范工商資本進入現代農業領域，是我國農業現代化的重要任務之一。

（一）工商資本為促進傳統農業轉型注入新活力

第一，為農業發展注入資本、技術、人才、管理等現代生產要素，通過經營體制機制創新激發現代農業發展的內在活力；第二，引入工業化的理念、企業化的機制、市場化的運作，極大地改變了過去傳統農業小農經濟形態，促進了農業經營體制和機制的創新，激發了現代農業發展的內在活力；第三，工商資本立足于資源優勢，重點投向設施農業、規模養殖業、農產品加工業、休閑觀光農業等投資大、效益較高的領域，挖掘了特色農業發展潛力。與此同時，也必須高度重視工商資本進入農業可能帶來的問題，如加劇土地流轉 “非糧化”甚至導致 “非農化”，擠壓農民的就業空間和經濟利益，如經營不善會引發農村社會不穩定等等。

（二）引導規范工商資本進入現代農業的主要任務

第一，強化工商企業進入現代農業政策引導。建議國家強化頂層設計，明確鼓勵和引導工商資本投入農業的重點領域，細化扶持政策，重點支持、引導工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖等適合企業化經營的現代種養業，開發農村“四荒”資源發展多種經營。

第二，暢通社會資本進入現代農業渠道。通過支持組建各類農業產業協會，舉辦各種綜合性或者專業性的農產品交易會等，搭建起政府與工商資本溝通的橋梁，使工商資本從過去面對廣大農戶，轉變為與新型農業經營主體對接，引導社會資本投入農業領域。

第三，修改完善 《土地管理法》和 《農村土地承包法》等有關法律法規。規范土地用途管理，對進入農業領域所進行的農田基礎設施建設的工商資本實行以獎代補；在《農村土地承包法》中充實土地承包經營權流轉的內容，加強對流轉雙方的權益保護，規范土地流轉的合同管理；嚴格工商企業租賃農戶承包地準入門檻，依據 《農村土地承包法》第三十三條中關于 “受讓方須有農業經營能力”的要求，修改完善農村土地承包經營權流轉管理辦法，明確工商資本流轉農地從事農業經營的條件。

第四，完善工商資本流轉土地的監管、服務和履約機制。對工商資本進入現代農業可能帶來的 “非農化”“非糧化”等問題加強監管，嚴格農地用途管制，加強政策引導，穩步提高種糧比較效益；健全信息發布和價格形成機制，通過土地流轉服務組織發布流轉信息，公布流轉市場參考價格，引導土地流轉供需對接及形成合理價格；探索建立土地流轉風險防范機制，探索設立土地流轉風險保障金、企業誠信檔案和農民工工資準備金制度等辦法，降低土地規模流轉過程中自然和市場風險對農民利益造成的不利影響。

第五，創新農村金融產品和服務。落實承包經營權的抵押、擔保功能的同時，加快發展新型農村合作金融組織，引導和鼓勵金融機構創新金融產品和服務；加大政府對農業保險的支持力度，完善農業保險保費補貼政策，逐步提高農業保險風險保障水平，積極擴大農業保險覆蓋范圍，努力滿足包括工商資本在內的各類農業經營主體的保險需求。

第六，建立健全工商企業與農戶利益聯結機制。引導農戶、家庭農場、合作社以土地、資金、技術等要素入股龍頭企業，形成產權聯合的利益共同體；鼓勵龍頭企業通過規范購銷合同、保底收購、利潤返還等方式，保障農戶利益；鼓勵龍頭企業創辦領辦合作社，推進企業與合作社深度融合發展；把龍頭企業帶動農戶的方式、效果及其可持續性，作為評價和支持龍頭企業的主要依據，加強對龍頭企業的監督和約束機制建設，探索建立淘汰退出機制。

四、加速科技創新驅動，激活農村發展新動力

（一）農業科技創新的總體要求

現代農業科技的發展水平決定農業產業競爭和分工格局。要適應資源稟賦和發展階段變化，適時調整農業技術路線。按照增產增收并重、良種良法配套、農機農藝融合、生產生態協調的原則，組織開展重大農業科技攻關和成果轉化，加快推進農業生物技術、農業信息技術、農業工程技術深度變革，真正實現現代農業產出高效、產品安全、環境友好、資源節約的發展目標。

（二）農業技術創新的三大任務

第一，促進良種創新突破。“科技興農、良種先行”，強大種業是現代農業的基礎保障。一是新一代育種技術，推動我國育種實現從傳統育種到分子育種的根本轉變，加大種質資源挖掘和育種材料創新，建立現代生物育種創新體系；二是要針對農業產業發展需求，加快培育和推廣一批作物新品種，要針對推進飼料糧品種、牧草品種等開展育種創新，引導糧食、經濟、飼料作物進行 “三元”結構調整；三是培育大品種研究平臺，鼓勵種業 “走出去”“引進來”，打破院所和企業界限，匯聚全球一流的技術資源，加快形成鏈條完整、優勢互補、具有國際競爭力的育種技術平臺研究集群；四是加快構建以企業為主體、“工廠化”運作的現代商業化育種模式，解決育種科研與產業 “兩張皮”的問題，既要打造2～3艘種業 “航母”，也要加快培育專業化、服務型企業；五是提高企業商業化育種能力，建立商業化育種體系，推動育種資源要素向企業流動，發揮現代種業基金引導作用，推進企業兼并重組，打造一批育種能力強、生產加工技術先進、市場營銷網絡健全、技術服務到位的現代種業集團；六是充分發揮市場在種業資源配置中的決定性作用，堅決打破地方封鎖，清理廢除任何阻礙外地種子進入本地市場的規定和做法，為形成全國統一開放、競爭有序的種業市場提供制度保障。大力轉變政府職能，減少對種子生產經營等微觀領域的直接干預，積極推行負面清單等管理方式，完善 “審”好品種的制度，創新 “推”好品種的模式。

第二，因地制宜開展技術創新。重點突出農業現代化道路實現模式的差異化、特色化，形成多路徑、多形式、多層次推進農業現代化的格局。一是東部地區在著重發展第二、第三產業的同時，轉變農業發展方式，發展特色農業、都市型農業、節水型農業和綠色有機農業，推進農產品加工業，完善農業生產、經營、流通等服務體系，建設現代化的農產品物流基地，發展外向型農業，發展漁業及其加工業，構建現代農業產業體系；二是中部地區要建立農業專業化基地，穩定糧食等大宗農產品生產，并進一步延伸農業產業鏈，拓展農業循環經濟功能，加強糧食生產重大工程建設，引導資金向產糧大縣傾斜，穩定糧食播種面積，提高糧食生產的科技貢獻率，完善現代糧食物流中心建設，鞏固中部地區小麥、水稻、棉花、雙低油菜、肉牛肉羊、水產品等六大優質農產品，扶持構建區域優勢農業體系，推動農業產業化經營，鞏固農業主產區地位，大力發展農業循環經濟，積極建立圍繞農業發展的新興工業格局，形成綠色農業、生態農業到食品加工業再到出口農業等產業鏈條，有條件的地方要大力發展農業裝備，全面提升農業現代化水平；三是西部地區要構建市場取向下的生態、特色農業模式，發展農牧業是西部推進農業現代化的現實中心、發展綠色生態農業是西部推進農業現代化的潛在中心、發展特色農業是西部推進農業現代化的普適中心，以生物技術、小型農機、節水技術為突破口，構建我國西部農業現代化發展的科技支撐體系；四是東北部地區要加強農田水利建設和對黑土區水土流失的治理力度，加強農業機械化水平，提高勞動產出率，由傳統的農機裝備向現代化農機裝備轉變。

第三，積極發展生態農業。我國是世界上最大的化肥生產和消費國，由于過量施用化肥、缺施有機肥，造成土壤板結、有機質土層厚度下降、土壤重金屬和有機物污染加劇，耕地污染退化面積約占耕地總面積的1／10。生態農業包括綠色農業和有機農業。所謂綠色農業，是指按照規定有限度地使用化肥、農藥、植物保護劑等化學合成物的農業生產方式，產出的是有助于公眾健康的無污染產品。有機農業則不使用任何化肥、農藥、飼料添加劑等化學合成物，也不采用轉基因工程獲得的生物及其產物。目前，全國農作物綠色防控僅覆蓋全國土地20%，糧食供應將長期處于緊平衡狀態，我國將長期處于初步生態化的階段。全面生態化階段，是以高端生態技術徹底取代化學手段，形成高端生態農業的新結構，全面實現高產、高效、優質、安全的目標，使古老的農業成為新興產業。高端生態化階段將徹底實現生態革命。

五、大力發展電子商務，搞活農村流通帶來新動力

2014年中央一號文件中首次提出，“加強農產品電子商務平臺建設”。2014年12月的中央農村工作會議強調，“推進農業現代化，要把產業鏈、價值鏈等現代產業組織方式引入農業，促進一二三產業融合互動”。農產品電子商務可以解決中國農業 “小農戶與大市場”的矛盾，實現農業生產與市場需求的有效對接，改善農產品流通狀況，促進農產品貿易，增加農民收入，加快農業和農村經濟結構戰略性調整，為農村經濟發展注入新的動力。

（一）農村電子商務的現狀與突出問題

2014年3月，阿里研究中心于發布的 《阿里農產品電子商務白皮書》顯示，2013年阿里平臺上經營農產品的賣家數量約為39．4萬個。但是，農村電子商務的基礎設施依然薄弱，農民電商發展面臨缺乏寬帶等基礎設施、物流配送落后、店鋪等級偏低、經營管理能力不足、學習條件嚴重缺乏等問題。

（二）農村電子商務的三大任務

第一，提升農產品標準化程度。要推動農產品電子商務健康和快速發展，應推動農產品生產、加工、流通的標準化和規范化，主要包括產品品名和類別、質量等級、重量標準、包裝規格、保鮮標準等。農產品電子商務企業應加強與農產品龍頭企業的合作與聯盟，通過農產品龍頭企業，把分散化的農戶集中起來，將農業的產前、產中、產后諸多環節有機結合起來，嚴格管理農產品的生產、加工、運輸等各個環節，推動農產品質量等級化、標準化、包裝規格化。

第二，創新農產品配送模式。一是鼓勵農產品電子商務企業自建物流，加強物流配送環節的管理，從配送上做到安全，并滿足保鮮、外觀無破損等感官上的特殊要求；二是引導農產品流通企業建立從農村到城市的倉儲、冷藏、加工運輸一體化的現代化物流配送體系，提高農產品包裝質量和保鮮程度，及時、準點、便捷地配送到消費者指定地點；三是大力發展冷鏈物流，建立連接上游供貨和下游消費的穩定流通渠道，增強配送能力；四是鼓勵發展小區快捷配送，大力推廣 “快遞驛”模式，在小區建立臨時存取柜，實現農產品電商的集中配送、降低物流成本，方便消費者及時收貨；五是整合現有網絡直銷平臺，制定政策破解農產品電商投資大、競爭激烈的問題，鼓勵企業抱團發展，實現規模化經營，推動農產品電子商務品牌化發展。

第三，引導農產品電子商務發展的三個重點領域。一是重點推進生鮮農產品市場與供應大基地對接，與大宗農產品不同，生鮮產品大多數以非標準化的狀態存在，常常出現銷售大起大落的情況，地區之間在銷售、價格等方面也有較大差異，推進生鮮農產品電商串聯生鮮產業鏈，減少信息不對稱，改善產銷不均衡的局面，解決區域品牌優良但優質農產品滯銷的矛盾；二是大力發展以龍頭企業為主導的垂直模式，垂直模式是指涉農企業中的龍頭企業依靠其在產業鏈中所處的核心地位，利用規模優勢和品牌實力，自建網站開展電子商務，服務于農業合作社和區域專業化生產等經營主體，整合產業鏈上下游，消減中間環節，降低農產品的價格，提升競爭力；三是積極發展以中介企業為主導的模式，破解普通農戶生產規模較小、農產品標準化程度低，難以通過超市等途徑進行銷售的難題，借助中介企業對消費市場進行細分，提高農產品附加值，通過中介企業收集市場信息對農戶生產進行指導，生產市場緊需又無法規模生產的產品，促進農民收入增加。

六、加強農業基礎設施建設，增強可持續發展新動力

從世界范圍看，各國政府對農業生產能力建設的重要途徑是加大農業基礎設施建設的財政扶持力度。我國財政用于 “三農”支出增長較快，但與強化農村基礎地位相比，依然存在投入總量相對不足、投入結構不合理、資金使用和管理機制不完善、資金使用效率不高等方面的問題。

（一）完善財政支農資金穩定增長機制

根據 《全國高標準農田建設總體規劃》，到2020年我國將要建成八億畝集中連片、旱澇保收的高標準農田。完成這一規劃目標，需要進行大量的農業基礎設施建設投資，確保政府財政尤其是中央政府財政對 “三農”投入的穩定增長。農村稅費改革對縣鄉造成較大的沖擊，地方財政負債運轉現象較為普遍，基本保障能力較弱。進一步明確中央、省級財政在財政支農中的主體地位，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政支出的增長速度；大力發展縣域經濟，進一步完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力；逐步形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉財政為輔的財政支農投入保障機制。

（二）優化調整政府財政支農的方向和結構

長期以來，我國政府財政尤其是中央政府財政支農資金分配中存在生產性投入低、非生產性投入高，即用于農業主管部門的人員經費投入多，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系投入相對較少，主要農產品的補貼政策正承受著國際國內價格倒掛和 “黃箱”政策接近上限兩個 “天花板”的擠壓，農業增效、農民持續增收的難度不斷加大。迫切需要優化調整政府財政支農的方向和結構：一是逐步減少農業主管部門人員經費投入，提高農業基礎設施建設在 “三農”支出中的比重；二是調整 “黃箱政策”支出，加大對農業基礎設施建設的投資，提高財政支農資金的使用效率；三是逐步減少對單個小規模農戶的糧食直補，加大對家庭農場、農業生產經營組織等新型農業經營主體的補貼。

（三）創新政府財政支農資金使用與管理機制

第一，整合現有財政支農資金，將農業基礎設施建設打造成 “項目”平臺。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施等方面的資金進行有機捆綁，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用，通過農業、水利、交通、扶貧等相關部門之間相互銜接、匹配投入、各司其職、項目共建、資源共享、利益均沾和政績共現，實現涉農資金的有效整合。

第二，通過調整機構和職能實現農業資金整合，改變目前支農投資多頭管理的局面。重點是理順投資主管部門和財政主管部門在政府財政性建設資金分配管理方面的職能定位，改變單個部門既要管項目又管資金的格局，建立兩部門間合理分工、共同協商、相互制衡和有效監督的機制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。

第三，創新支農資金管理使用新機制。可以考慮成立全國性農業行業協會，對農業基礎設施建設資金進行管理，理順農業基礎設施建設投資渠道；建立實施支農項目績效評價制度，制定剛性財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目尤其是農業基礎設施項目建設質量和資金使用效益。

（四）發揮農業生產經營組織的作用

培育農業生產經營組織，提高農業組織化程度，改變目前普遍存在的 “搭便車”而農業基礎設施建設缺乏積極性的狀況。一是設立支持農民專業合作社等農業生產經營組織發展的專項資金，支持農民合作社等農業經營組織加強內部生產能力建設、提高經營管理水平，對農業生產經營組織進行農業基礎設施建設給予必要的資金補助；二是調整農村土地適度規模流轉補貼政策，提高補助標準，擴大流轉規模，充分發揮財政資金對培育農業生產經營組織的引導和促進作用；三是加強鄉鎮公益性為農服務能力建設，全面建成鄉鎮農技推廣綜合服務中心，為農業經營組織發展提供農業技術推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全等農技服務；四是提升農村基層組織建設水平，增強其在農業基礎設施建設中的組織職能，這是構建主體多元化的農業基礎設施建設長效機制的一項重要內容。

（五）分類引導和鼓勵社會資本投入農村建設

2015年中央一號文件首次提出，“引導和鼓勵社會資本投向農村建設”。在農業基礎設施供給不足、資金來源渠道較為單一、政府投資效率不高的情況下，通過進行產權制度、投資制度、融資模式等改革與創新，積極引入社會資本參與農業基礎設施建設，對增加農業基礎設施供給、拓寬資金來源渠道和提高供給效率，構建主體多元化的農業基礎設施建設長效機制具有重要意義。

根據農業基礎設施公共性的程度，進行產權制度改革，創新融資模式。將集體所有、不能正常運營的小型水利設施等農業基礎設施出售或承包給私人經營；在按照項目性質、投資周期長短、投資額度大小對農業基礎設施進行分類的基礎上，對大型農產品流通基礎設施、農產品市場網絡等具有較強收費功能的農業基礎設施項目，利用建設—經營—轉讓模式進行融資建設；對具有較強外溢性、投資規模大、投資時間長、收益性較為明顯的大中型農業基礎設施項目，如大中型農田水利設施等，采用公私合作（PPP）模式進行融資建設；對投資量大、周期長、收益穩定的大型農產品批發市場、大型農產品加工基地等農業基礎設施項目，采用以項目所屬資產為支撐的證券化模式進行融資建設。

七、建立農業保護區制度，促進農村生態文明建設

黨的十八屆三中全會強調，“堅持和完善最嚴格的耕地保護制度”。但是，隨著城鎮化、工業化進程的加快，土地資源緊張程度尤為明顯，必須探索一條將現行國土規劃及土地用途管制政策與市場化改革目標相銜接的新路子，既能有效保護乃至擴大我國農業用地，又能適當滿足各地城鎮發展的用地需求。農業保護區制度在大部分發達國家以不同形式存在，這一制度既有利于更好地開展土地整治，加強土地用途管制，推動農業現代化，也有利于保障各級政府 “主體功能區”建設工作，提高土地的科學規劃管理水平。

（一）農業保護區制建立的基本要求

第一，最大限度地將優質耕地劃入農業保護區。可規定現有基本農田的90%必須劃入農業保護區，盡可能將淺山區土地和各種不易發展規模化農業的土地劃到農業保護區之外，鼓勵城市經濟部門利用這些土地。在農業保護區的監管中，建立土地肥力指數化動態管理機制。在谷物生產為主的農業保護區，農業設施占地不得超過農業保護區總面積的0．5%。在畜牧業比重較大的農業保護區，畜牧業設施占地經濟產出密度必須達到谷物生產占地十倍以上，否則不得批準建設新畜牧業設施。

第二，農業保護區內禁止發展任何非農產業。農業保護區內可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設經營性住宿設施；從事農產品流通與服務的企業，其管理機構不得進駐農業保護區；引導這些機構常駐農業保護區周邊的小城鎮。鑒于現有農區已經有一定數量的非農產業，在開始劃定農業保護區時可以允許非農產業存在，也可以允許已經脫離農業的人口居住，但非農產業只能減少，不能增加；除原住戶新出生子女外，不得增加新的非農業人口。地方政府應制定規劃與政策，逐步引導非農產業與非農業人口離開農業保護區。

第三，除面積在十萬畝以上的連片農業保護區外，其他農業保護區內的各類居民點均不建設文化教育衛生方面的設施，這類設施在保護區邊界外的居民點按高標準建設。因此造成的不便，政府可只給專業農戶提供補償，以鼓勵脫離農業的其他農戶逐步離開保護區。面積為一平方公里以上、容積率為1．0以上的連片村鎮建設用地，不得劃入農業保護區。在村鎮密集區域，區內所存在的農田邊界的最大距離不超過100米，均看作連片建設用地。

第四，農業保護區邊界的劃定要盡可能有容易識別的標志作為參照，例如河流、重要道路、高壓電線走廊以及重要永久性建筑等。農業保護區內可以有連片森林，但在一個農業保護區內連片森林的面積不得超過總面積的30%；縣域范圍里，農業保護區內的連片森林面積不得超過農業保護區總面積的10%；參照有關法規對森林進行保護。

（二）制定配套改革措施

農業保護區制度的建立和完善還需要有配套改革措施。

第一，下放土地管理權限。對農業保護區以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。在相關法律修改之前，中央政府可授權省級政府國土部門代行中央政府權力。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發整理應直接管控，同時對其他類型土地的利用做 “目標指導管理”。例如，設定 “開發強度”“建設用地GDP（國內生產總值）產出率”“居民住宅用地占用比例”“閑置土地占比”“基準地價偏離率”等指標，依據這些指標來確定土地用途改變的總量。

第二，以農業保護區發展為核心，調整財政支農政策。農村土地整理資金集中投放于農業保護區。農業保護區之外的戶籍農民不再享受各類農業補貼，但暫時實際經營農業的農戶除外。允許地方政府將此項調整所節約資金在農業保護區建設工作中統籌使用。

第三，建立 “注冊農業經營者制度”。注冊農業經營者分為 “公司法人農業經營者”“合作社法人農業經營者”與 “自然人農業經營者”，后者主要為家庭農場。支農政策對這三類分別對待。

第四，扎實推進農村產權改革，落實中央關于農民土地承包權確權頒證的意見。

第五，國土資源部試行的 “增減掛鉤”政策繼續執行，可考慮轉化為一般性政策，但具體規定應作出調整。在農業保護區內，不得建設新的集中居住社區。應允許專業農戶或家庭農場主分散居住。專業農戶需要建設生產生活相結合的農莊，只能在保護區內部的村莊占地上安排。對于自愿遷出農業保護區并將宅基地復墾的原住農戶，其出讓宅基地的補償標準，要參考城市建設用地的出讓價位。城市建設用地因 “增減掛鉤 “政策得以擴大時，應將一部分溢價收入用于農業保護區建設。

第六，試行農業經營者規模管理政策。區別不同品種、不同生產方式，確定農業經營者的最大規模。例如，糧食經營的最大規模為300畝、蔬菜水果生產最大規模為30畝等。具體標準由地方政府做出規定，旱作農業的最大規模可適當擴大，最大規模的標準可三年調整一次。

第七，適當調整地方行政區劃。支持農業主產區的小縣合并為大縣，或建立專門的管理區等，以提高農業縣的財政脫困能力。

第八，在放活地方用地自主權過程中，中央政府對地方的城市建成區 （包括工礦區）經濟密度規定進行監控，制定監控指數，建立預警信息發布機制。核心監控指數為城市建成區經濟密度三年動態平均指數。

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