淺議我國政府采購預算管理

○徐瑩

（沈陽藥科大學 遼寧 沈陽 110016）

淺議我國政府采購預算管理

○徐瑩

（沈陽藥科大學 遼寧 沈陽 110016）

作為總體部門預算的一部分，政府采購預算指的是政府行政部門依據當年任務編制及業務發展需求，經統一采購程序審批通過后的年度采購計劃，集中反映了行政事業單位的業務范圍及資金收支規模。本文首先探討了完善我國政府采購預算管理的必要性，其次剖析了當前政府采購預算管理存在的主要問題，最后在此基礎上提出了有關的對策和建議。

政府采購 預算管理 制度建設

一、背景介紹

從國外發達國家的發展經驗來看，在政府消費結構和資金供應規模難以調整的前提下，只有合理分配資金預算，才能切實提升政府采購工作效率，從過程上持續完善采購預算的分配流程，才能順利推進政府采購管理工作的開展。

從近年來《政府采購工作要點》文件中可以看出，政府工作重心落在扎實開展政府采購宣傳和隊伍建設、健全政府采購法規體系完善管理制度、加強科學的預算計劃管理等工作上，反復強調預算的重要性。我國政府采購經歷十幾年的發展雖已初見成效，但仍存在諸多亟待改進的薄弱環節。當前政府采購預算管理機制存在諸多缺陷、政府采購管理尚有待健全等一系列因素，導致近年來我國政府采購環節存在的貪污腐敗現象頻頻發生，媒體也相繼曝光了諸多案例。因此，探討如何完善政府采購預算管理機制有著十分重要的現實意義。

二、政府采購預算的內涵

政府預算是指依據政府財政的年度收入支出規模結構來計算和預測下一年度的收支情況，一般包含預算支出和預算收入兩部分。作為政府預算的重要組成部分，政府采購預算指的是政府采購部門依據政府年度財政收支，以行政任務和事業發展計劃為基準，遵循了一定的法律規章而編制的年度采購計劃。我國當前政府采購預算是規范財政分配活動的重要杠桿，也是調節社會經濟的必要工具，與政府財政相互影響、相互制約。政府采購預算反映了各級政府財政的實際執行與支出計劃情況，是對財政預算的進一步補充，反映了事業單位政府采購項目的年度資金規劃、業務范圍及發展方向，是政府采購工作的前提，在很大程度上折射了市場需求，有利于優化配置資源。

三、完善我國政府采購預算管理的必要性

首先，科學引導經濟發展，促進政府經濟宏觀調控職能的發揮并保持財政收支平衡。制定和公開政府采購預算是對市場釋放的一種信號，有利于促進就業，引導社會經濟發展。作為一種強大的購買力，政府采購能夠干預國家經濟，規范市場經濟行為，如經濟過熱階段減少采購力度，可抑制經濟過快發展，引導市場良性發展；科學編制各級政府采購預算，高效利用財政資金，有利于平衡國家財政收支。

其次，促進反腐倡廉工作的順利開展，強化政府監管。近年來政府巧立名目進行非理性采購的現象頻現，嚴重影響執政人員在人民群眾心中的形象，給社會樹立了不良形象，政府采購工作要點日益重視反腐倡廉。加強政府采購監管，科學建立采購預算制度，加強執行力度，有利于遏制無預算采購、高價采購、盲目采購等非理性現象。

再者，促進財政預算的合理編制。科學合理的政府采購預算需要綜合權衡公眾、投標企業、政府自身等各方利益，這有助于引導各部門作出正確的采購決策。我國財政預算編制體系較為落后，與現代財政資金收支存在一定程度的脫節，作為政府預算中相對透明的部分，政府采購預算可作為預算改革的切入點，逐步滲透至其他政府預算機制，完善政府采購預算管理制度有利于合理推進財政預算的編制。

最后，有助于采購成本控制并維護良好的市場競爭秩序。政府采購預算是政府通過自身行為引導市場的方式，公開公平的采購機制有利于引導市場公平競爭，調整市場經濟結構。同時，有序的市場競爭反過來又能促進政府采購成本的降低，提升財政資金使用效率。

四、當前我國政府采購預算管理存在的主要問題

受長期以來計劃經濟體制的不利影響，我國政府采購預算運用的編制方法往往傾向于簡單粗放，預算與實際采購出入較大。市場經濟快速發展后，預算編制方法得到逐步完善，但采購預算的不完善仍然在一定程度上影響著我國預算的實際執行，政府采購預算改革駐足不前。相較國外政府情況，我國編制采購預算的時間過短，無法將采購預算予以細化，盡管期間也需要領導層上報審批再予以下撥，但流程趨于形式化，對預算編制提出的合理質疑則是少之又少，使得我國政府采購預算編制過于簡單。同時，我國政府采購預算編制的計劃性也有待加強，缺乏預算計劃，易引發盲目預算問題，造成非理性預算現象。

一是采購隨意性較大，使得采購預算的嚴肅性有所削弱，實務中采購人員隨意增減預算或挪用預算，有的部門在初期收到采購資金后就立即申請增加預算，且一般可以得到審批，這就使得各部門從思想上不夠重視預算的編制，部門人員預算意識薄弱。

二是編制方法公開、公平及規范性有待加強。目前基數法是主要的預算編制方法，該方法使本年度預算取決于上一年度的預算基數加一定的增長幅度，而不是依據本年實際的發展需求，基數大的部門，獲取的采購資金將日益增加甚至超出部門需要，而基數小的部門則長期處于財政緊縮狀態，難以保障部門發展計劃的開展。長期使用基數法必將持續加劇財政收入壓力，一些長期無法獲得審批的專項可能挪用預算，從而造成預算管理混亂的狀況。

三是預算編制精準度不高，預算調整不及時。基數法一般不對已存在預算條目進行調整，而未全面考慮專項成立情況及人員調動實際；同時預算制定時間較晚，往往制定完成已過了預算參考的時機，采購過程過于隨意，缺乏相應的內部控制機制，嚴重依賴于采購人員的綜合素養及道德水準。

此外，政府采購預算執行缺乏監督控制，年底突擊花錢現象普遍；采購成本控制體系存在諸多漏洞，導致采購價格虛高，招標機制缺乏競爭性；采購預算公眾監督不足，預算制定各環節的監督體系也存在諸多問題，使得暗箱操作事件頻繁發生，政府采購機制存在一定程度的失效。

五、持續健全我國政府采購預算制度的對策

1、引入編制循環系統，完善政府采購預算編制流程

政府采購應當更加規范、科學和透明，可參考美國政府采購預算編制流程編制采購預算決策，形成一個從決策、建立預算、評估決策、聽證會、采購執行、采購審計到采購決算這樣一個循環系統。其中決策環節應本著效益最大化原則，以實際需要為起點，詳細列出采購明細，以盡量發揮其引導作用；結合市場調查和零基預算思路，從質和量兩個維度，合理確定采購價格范圍，形成采購預算；而后由專業人員嚴格審查采購預算的科學合理性，確保預算反映各部門實際需求；進入聽證會環節主要是提升政府預算透明度，確保政府決策符合公眾利益；預算通過后進入執行階段，執行結果將直接反映預算的實用性；抽查或全面審計預算執行情況，重點關注賬實相符，及時處理違規行為；根據審計結果做出年末財政決算，對預算情況進行分析比較，審查超支或未完成預算的原因，為下一年度的采購預算編制積累經驗。

2、參考使用零基預算思想，完善政府采購預算編制方法

滾動預算是當前我國政府編制采購預算時所普遍應用的方法，它始終依賴上一年度預算數據，脫離政府需求，易與市場脫軌。采購預算應隨市場的變化而進行調整，運用零基預算方法編制的政府采購預算，有利于適應市場及政府的現實要求，促進成本約束，并有助于加強采購監管。零基預算是以當年度市場發展情況及政府實際需求為依據而編制的預算計劃，它不受上一年度數據的影響，有利于發揮預算編制人員的主動性，減輕了各事業單位政府執行預算的壓力，減少年底突擊花錢理財，可按單個項目的執行情況對財政支出予以監督，能夠靈活調整項目資金配置，提升財政資金使用效益。以零基預算思想編制采購預算計劃，要求本年度預算編制從零出發，在保留基本項目的基礎上逐項調整其他項目，使專項基金更能準確地發揮其用途，有利于促進政府財政資金結構及運用的進一步優化。

3、借鑒成本會計準則來編制政府采購預算

制定政府采購預算過程中可考慮引入成本會計準則思想，綜合權衡供應商成本核算內容，使采購內容的標準價格與實際成本更加透明，從而引導采購價格的制定，降低采購成本，提升財政資金使用效益。具體來說：一是應盡快出臺相應的法律規章，推出適合我國國情的成本會計準則，完善政府采購機制，規避市場競爭和產品價格的制定，避免投標企業的投機行為，同時這也使得政府制定的采購預算計劃更具透明度，有助于加強采購監管力度，提升政府采購效益；二是在政府采購時投標產品成本核算過程中引入統一的成本會計準則，有利于規范供應商的合理成本，減少投標價格中的不確定因素；三是在制定政府采購預算前應全面獲悉供應商的成本指標，以確立采購基準價格及價格波動區間，保證采購價格的合理性。

4、持續健全政府采購預算編制內部控制制度建設

企業內部控制有利于保證資產的完整性，協助企業規避風險并促進管理效益的提升，政府采購部門可借鑒其控制制度，通過完善采購內部控制體系以推動政府采購事業的順利進行。鑒于各級行政機關、檢察機關及各類事業單位是制定和執行采購預算的主體，他們理應肩負起健全政府采購預算內部控制的職責，從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等五個內控要素入手，建立健全適應我國國情的采購預算內部控制體系。

一般而言，健全的政府采購預算內部控制體系應包含采購預算授權審批控制、不相容職務相分離控制、人員綜合素質控制、服務及資產安全控制、內部監督控制、流程與制度控制等措施。其中完善委托控制體系要求明確規定委托公司在采購中的權責利，嚴禁委托單位徇私舞弊；崗位分離原則要求產品審查、談判、財務、質檢等不同崗位應做到專崗專人；與供應商建立長效溝通機制，以應對產品售后服務問題；加強采購人員綜合素質的培育，使之符合崗位要求；對采購的各個環節進行監督核查，按照采購法規有關規定公開招標采購全流程，切實做到政府采購的公平、公開及公正。

[1]王斯彰、孫才華、寧純：國外政府采購制度及其對我國的啟示[J].法學論叢，2012（6）.

（責任編輯：柯秋萍）