對(duì)荊門市土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

○丁建軍 李新陽(yáng) 黃大學(xué)

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

對(duì)荊門市土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

○丁建軍 李新陽(yáng) 黃大學(xué)

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

近年來(lái)，荊門市在做好土地延包工作、完善家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)民開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加速推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

荊門 土地流轉(zhuǎn) 思考

一、荊門市土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

荊門市現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶50.3萬(wàn)戶，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積322萬(wàn)畝，簽訂家庭承包合同46.67萬(wàn)份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證46.57萬(wàn)份。截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)192萬(wàn)畝，占家庭承包耕地總面積的59.6%。

1、流轉(zhuǎn)形式種類多樣

全市土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，以轉(zhuǎn)包為主。其中：轉(zhuǎn)包面積101.5萬(wàn)畝，出租面積56.1萬(wàn)畝，入股面積8.6萬(wàn)畝。

2、流轉(zhuǎn)方式靈活多變

由于土地逐漸升溫，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格一年一個(gè)臺(tái)階，2012年土地流轉(zhuǎn)價(jià)格最高達(dá)到500元/畝，至2014年，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格已達(dá)到平均900元/畝，土地流轉(zhuǎn)基本以短期為主。荊門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，按照區(qū)域不同和田地的級(jí)別不同，最低為400元左右，一般價(jià)格800元左右，部分近郊區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格超過(guò)千元。另外，一些外出打工農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)選擇親戚朋友代耕為主，這樣一種無(wú)償?shù)牧鬓D(zhuǎn)普遍存在。

3、土地零星和集中流轉(zhuǎn)并存

目前，全市主要以農(nóng)民自發(fā)的小塊土地流轉(zhuǎn)為主，但通過(guò)近幾年引導(dǎo)，幫助農(nóng)民對(duì)比算賬進(jìn)行效益分析，以及對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重視，消除了農(nóng)民群眾的思想顧慮，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，促進(jìn)了各地進(jìn)行土地集中流轉(zhuǎn)，并有了一定規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)達(dá)2000畝以上的村有293個(gè)，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到65萬(wàn)畝，占全市土地流轉(zhuǎn)面積的36%。

4、新型經(jīng)營(yíng)主體成為土地流轉(zhuǎn)的主力軍

從規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體看：專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)44.5萬(wàn)畝，企業(yè)流轉(zhuǎn)25.4萬(wàn)畝，專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)50.3萬(wàn)畝，家庭農(nóng)場(chǎng)流轉(zhuǎn)9.3萬(wàn)畝。這些規(guī)模化經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)量占流轉(zhuǎn)總數(shù)的72%，是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的主力軍。

二、荊門市規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要做法及不足

1、健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

一是建立健全推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的支持機(jī)制。各縣（市、區(qū)）已實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)全覆蓋。2015年荊門市出臺(tái)推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”意見，鼓勵(lì)土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。意見對(duì)領(lǐng)辦家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地面積在200畝以上的，給予每畝100元補(bǔ)助。二是在土地流轉(zhuǎn)管理上，以實(shí)施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點(diǎn)，全市各地建立健全了規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂，積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。三是加快建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和糾紛調(diào)處體系，該市已在京山縣、沙洋縣、鐘祥市、東寶區(qū)、掇刀區(qū)5個(gè)縣建立了縣級(jí)農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，確保場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)、人員、規(guī)章制度到位，機(jī)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，提高了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)監(jiān)管和土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處能力。2014年該市聘任各類仲裁員133人，各級(jí)仲裁委員會(huì)受理糾紛數(shù)67件，其中裁決糾紛4起，調(diào)解糾紛63起。

2、開展全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作

2014年根據(jù)荊門實(shí)際，專門制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)規(guī)定，保證了試點(diǎn)工作按計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。為加快確權(quán)進(jìn)度，經(jīng)常組織工作專班進(jìn)行檢查督辦，爭(zhēng)取上級(jí)相關(guān)部門對(duì)該市確權(quán)登記頒證工作的支持，促進(jìn)了確權(quán)工作的進(jìn)展。2014年該市在鐘祥市開展整縣推進(jìn)試點(diǎn)，并在其他縣（區(qū)）分別開展了3個(gè)村的試點(diǎn)，涉及農(nóng)戶18.9萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)38%。到2014年底，各試點(diǎn)地區(qū)均已完成調(diào)查摸底、測(cè)繪成圖、公示審核、登記頒證等工作，全面進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)階段。今年，該市全面開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度和全市統(tǒng)一的土地承包數(shù)據(jù)庫(kù)和信息應(yīng)用平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)土地承包流轉(zhuǎn)監(jiān)管信息化，力爭(zhēng)在全省率先完成確權(quán)登記頒證工作。

3、搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

荊門市積極推動(dòng)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)，于2014年3月成立了“荊門聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易中心”。目前正致力于市級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)和完善交易平臺(tái)的管理制度。該市充分運(yùn)用農(nóng)經(jīng)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源進(jìn)場(chǎng)交易，采取“統(tǒng)一平臺(tái)，縣市建庫(kù)、屬地管理、多級(jí)應(yīng)用、覆蓋到村”的方式，建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的綜合信息服務(wù)及交易服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶承包土地、集體林權(quán)、水面養(yǎng)殖權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和交易監(jiān)管，并與武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所對(duì)接，承擔(dān)武漢農(nóng)交所延伸到荊門市的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，加速推進(jìn)了全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

4、大力培育適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體

截至目前，全市專業(yè)大戶達(dá)到8228戶，在工商部門注冊(cè)的家庭農(nóng)場(chǎng)1042個(gè)，農(nóng)民合作社4289家，土地股份合作社51家，市級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)165家，各類新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)耕地面積118.4萬(wàn)畝。一是荊門市成立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了多部門參加的聯(lián)席會(huì)議制度，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。二是建立省、市、縣三級(jí)示范家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社示范社名錄，向列入名錄的示范農(nóng)場(chǎng)和示范社傾斜項(xiàng)目、財(cái)政支持。三是建立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主辦行制度，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行分別與政府主管部門確認(rèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和專業(yè)大戶建立穩(wěn)定的主辦行關(guān)系，對(duì)口開展金融服務(wù)。四是鼓勵(lì)、引導(dǎo)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社興辦加工實(shí)體，開展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行品牌質(zhì)量認(rèn)證，開展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的“三品一標(biāo)”認(rèn)證，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

5、加強(qiáng)示范引導(dǎo)和宣傳

荊門市通過(guò)農(nóng)民合作社示范社創(chuàng)建活動(dòng)，推動(dòng)了全市農(nóng)民合作社健康快速發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，該市在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等方面，培育了一批典型，如，鐘祥市新布局谷物種植專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)耕地2000畝，然后以30年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押物在農(nóng)行貸款了200萬(wàn)元。

荊門市的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展總體健康平穩(wěn)，但與推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的要求相比，仍存在一些亟待解決的問(wèn)題：還有64%以上的家庭承包耕地尚未完成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，建立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的任務(wù)還比較艱巨；土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺(tái)的功能還不夠完善，土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場(chǎng)化水平的能力不足；土地規(guī)模流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制還不夠健全，部分地方土地出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”、“非糧化”苗頭；引導(dǎo)和扶持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)政策不夠完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展質(zhì)量有待進(jìn)一步提高，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)。

三、關(guān)于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的建議

1、加大政策支持力度，做大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策支持力度，涉農(nóng)項(xiàng)目盡可能與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，優(yōu)先安排家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體；新增補(bǔ)貼政策重點(diǎn)向規(guī)模種植區(qū)域傾斜，重點(diǎn)扶持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體；有條件的地方還可采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，對(duì)達(dá)到一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的業(yè)主進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的融資扶持力度，針對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，推出一系列支農(nóng)惠農(nóng)融資政策，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體獲得資金支持提供便利。同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)扶持力度，拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度，穩(wěn)步開展主要糧食作物保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步推廣農(nóng)房、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。一是大力扶持土地股份合作社。按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營(yíng)、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，組建土地股份合作社。入股土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，或者采用租賃、招標(biāo)和合作經(jīng)營(yíng)等其他方式，嚴(yán)格規(guī)范股份分紅。二是培育規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)。積極開展示范性家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)活動(dòng)，制定專門的財(cái)政、稅收、用地、金融、保險(xiǎn)等扶持政策。加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者的培訓(xùn)力度，制定培訓(xùn)計(jì)劃、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的職業(yè)農(nóng)民。

2、規(guī)范合作社內(nèi)部管理，做強(qiáng)合作社發(fā)展活力

一是加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。要建立健全成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)制度和財(cái)務(wù)管理等制度，以制度促規(guī)范，積極引導(dǎo)合作社建立與成員的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，處理好與成員的利益分配關(guān)系，使社員得到更多實(shí)惠。要認(rèn)真規(guī)范合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理方式、合作內(nèi)容、利益分配和財(cái)務(wù)制度。二是抓好示范社建設(shè)。提高合作社的組織、生產(chǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、加工、營(yíng)銷等五大能力，完善示范社名錄，進(jìn)行重點(diǎn)扶持，著力培育一批示范社，通過(guò)示范社的帶動(dòng)和引領(lǐng)，提高合作社整體發(fā)展水平。建立支持合作社發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)表現(xiàn)突出、貢獻(xiàn)顯著的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。三是加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)。推動(dòng)“農(nóng)社對(duì)接”，支持合作社在城市社區(qū)建立直銷店。通過(guò)積極探索農(nóng)社對(duì)接、農(nóng)企對(duì)接、農(nóng)校對(duì)接等農(nóng)產(chǎn)品直銷形式，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)銷售額億元以上。開展同行業(yè)聯(lián)合與合作，組建行業(yè)聯(lián)合社開展市場(chǎng)對(duì)接。適時(shí)開展資金互助或信用合作，鼓勵(lì)有條件的合作社內(nèi)部開展資金互助試點(diǎn)。

3、加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)管理體系建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)

當(dāng)前農(nóng)經(jīng)管理體系不夠健全、人員數(shù)量少，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理專職工作人員缺乏，難以承擔(dān)繁重的農(nóng)經(jīng)管理工作任務(wù)，難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、發(fā)展的需要。在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時(shí)，要特別重視農(nóng)經(jīng)管理體系建設(shè)，穩(wěn)定農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍，充實(shí)農(nóng)經(jīng)人員，提高隊(duì)伍素質(zhì)，改善工作條件，保障工作經(jīng)費(fèi)，做到有機(jī)構(gòu)辦事、有人員辦事、有經(jīng)費(fèi)辦事。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證規(guī)范化管理。鼓勵(lì)各地通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，在農(nóng)民自愿前提下組織開展互換并地，解決承包地細(xì)碎化問(wèn)題。探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，限制農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。

4、著力加強(qiáng)土地糾紛調(diào)解仲裁

貫徹實(shí)施調(diào)解仲裁法，加強(qiáng)仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善調(diào)解仲裁工作條件，保證仲裁工作條件年底考核驗(yàn)收合格。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁考核評(píng)價(jià)工作，提高調(diào)解仲裁能力，及時(shí)化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛；加強(qiáng)鄉(xiāng)村一級(jí)仲裁隊(duì)伍建設(shè)，健全調(diào)處機(jī)制，及時(shí)化解土地矛盾糾紛。

[1]韋富裕、吳漫遠(yuǎn)等：荊門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況的調(diào)查與思考[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息，2014（12）.

（責(zé)任編輯：柯秋萍）

2015年湖北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大研究項(xiàng)目“湖北省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育與政策扶持研究”（15ZD036）階段性研究成果。）