國庫集中支付對事業單位財務管理的影響

○丁小玲

（福建省光澤縣財政國庫集中支付中心 福建 南平 354100）

財政國庫集中支付實現了從預算分配到資金的撥付使用、銀行的清算到資金與商品勞務供應者結算等整個過程的集中支付。從理論上來講，該制度將行政事業單位的所有財政資金集中至人民銀行或代理銀行開設的單一賬戶，預算單位的財務支出需由預算單位提出申請，經國庫專門的審核機構審核通過后，由國庫賬戶直接對接商品或勞務提供方進行財務的轉賬支付。較之過去財政資金層層下撥的方式，財政國庫集中支付制度很大程度上改變了政府財政資金管理不集中的局面，并且這種制度的實施使得國庫能夠及時地獲得各個預算單位的財務收支狀況以及財政資金使用的詳細信息，為財政預算的編制、執行、分析及宏觀經濟的調控等提供了依據。更深層次來看，財政國庫集中支付制度對實現財政經濟目標和社會經濟福利的最大化具有深遠的現實意義，也成為一種必然的趨勢。

一、財政國庫集中支付的基本背景

國庫集中支付制度是我國財政體系改革的一項重要內容，其基本要求就是建立單一國庫賬戶，將全部資金納入這一賬戶中集中管理。其主要組成為：財政部門在人民銀行開設的國庫存款賬戶及其在商業銀行開設的零余額賬戶；商業銀行開設的非稅收入資金專戶，預算單位在商業銀行開設的零余額賬戶；由上級部門或財政授權預算單位在商業銀行開設的特殊性資金賬戶。這一制度主要依托信息網絡發展為基礎，另外要求以財政、稅務、國庫、銀行等橫向網絡的聯通作為保障，其主要支付方式包括直接支付和授權支付兩種形式。

二、國庫集中支付制度對事業單位財務管理的積極影響

1、提高事業單位財政資金使用的效率

國庫集中支付制度要求建立一個單一的國庫賬戶，將各個財務支出部門的資金集中于這一賬戶中，財政部門可以充分利用起各個部門經費使用的時間差，對國庫內資金進行靈活的調度，實現了資金資源的最優化配置，有效地調劑了各支出部門的余缺，避免財政資金的閑置，使得財政資金的整體利用效率大大提高；其次，這種“點對點”的支付方式減少了層層劃轉的手續，支付的中間環節減少有效地降低了財政資金的流失率，財政資金的使用效率則大大增強。

以福建省光澤縣為例，2011年就出臺了《關于進一步完善制度規定、切實加強財政資金管理的實施方案》。該方案要求對支付制度進行改革，建立國庫集中支付制度。具體措施為：將“國庫支付中心”和“集中支付中心”進行整合，統一為“市國庫收付中心”。該收付中心負責全市的財政直接支付和授權支付等業務，并加強了對各縣區財政國庫集中支付制度建設的指導工作。此外，光澤縣還對行政事業單位各部門的賬戶設置進行審批和嚴格考核，對各部門設置的各類財政賬戶共76個進行了注銷處理，由國庫收付中心的單一財政體系進行集中管理，以確保各行政單位的財政賬戶由財政部門監管。該項制度實施以后，使得財政預算的執行效率得到很大程度的提高，且進一步強化了對財政資金的監管。縣行政事業單位每筆資金的使用，必須經縣國庫收付中心審核予以集中支付，財政部門可以實時地了解各類資金的流轉信息，實現了對財政資金使用情況的全程監控。縣財政管理一體化操作系統及各預算單位的網上賬務系統的建立，使得資金的收付可以高效率地在線執行，減少了中間環節，降低了時間成本，大大提高了資金的支付效率。

2、國庫集中支付優化了事業單位財政資源的配置

國庫集中支付制度的實施，將各行政事業單位的財政資金集中，其用款計劃在上報財政部門得到審批后，才能將其用款計劃送達人民銀行，行政事業單位在經國庫支付中心確認后方可獲得商業銀行付款，再由商業銀行與國庫支付中心進行核算。在整個資金流轉過程中，財政部門沒有動用實體現金，且并無發生代理商業銀行的財政資金的實際存款。整個過程是以指標的形式下放到預算單位，而資金也只能在發生支付時使用，很大程度上避免了財政資金的分散閑置，實現了對各行政事業單位余額資金的調劑使用，優化了財政資源的配置，實現了財政為經濟發展“生財、聚財”的目的。

如福建省光澤縣在實行國庫集中支付制度以后，大大優化了事業單位的財政資源的配置，盤活了政府的財政資金。光澤縣財政資金的使用，必須先在財政一體化軟件系統內提交用款計劃申請，經批復后由國庫收付中心將計劃上達人民銀行，當資金支付令經國庫收付中心下達后，由合作的商業銀行進行款項的撥付，整個支付過程中，財政部門并無支付現金，而是以指標的形式下達，當支付實際發生時才發生現金的使用。這樣，從源頭上防止了腐敗的發生，減少了政府部門與現金的直接接觸，強化了對政府部門資金的監控，使得財務監督由事后監督轉變為事前審核、事中實時監控、事后檢查評議的全過程監督。

三、國庫集中支付制度對事業單位財務管理的不利影響

1、不利于行政事業單位財務管理職能的發揮，制約了其靈活性

國庫集中支付制度的執行，在一定程度上影響了行政事業單位財務管理職能的發揮。在實行國庫集中支付制度后，基層單位的主要職責為做好相應的財務工作，按照預算的編制使用資金以及負責組織本單位的招投標工作，并對已經上馬的項目進行跟蹤，監督其進度及質量，并對其技能標準進行考核。這樣一來，明顯地加重了行政事業單位的財務管理任務，許多單位不得不重新進行相關部門的設置和人員的調整，增加了行政事業單位的工作量，并提高了行政事業單位財務管理的成本。其次，國庫集中支付制度也相應地制約了行政事業單位的靈活性，國庫集中支付模式下，行政事業單位財政資金的使用，必須按批復的預付額度進行，而預付額度又受制于月度用款計劃及分配。因此，行政事業單位對財政資金的自主權很大程度上受到限制，隨著撥款次數的增加，部門審核、存款等操作上的時間成本會相應增加，如遇到突發事件，其靈活性和機動性必然大打折扣。

2、國庫集中支付模式下信息安全的風險增加

由于國庫收付中心各行政事業部門的銀行賬戶統一歸集到國庫收付中心賬戶，多個單位的信息數據高度集中，無疑增加了信息安全的風險。當前行政事業單位財務電算化管理基礎相對薄弱，基礎硬件設施尚不完善，計算機與軟件技術、網絡與信息安全技術尚不匹配，以及國庫集中支付中心的建立要求進一步完善財務部門、國庫、商業銀行之間的橫向網絡，而目前各行政事業單位的信息水平亟需完善和發展，且財務信息無法實現實時共享，這些都在一定程度上導致了國庫集中支付模式風險的增加。

四、建立財政國庫集中支付制度的具體方法

1、在事業單位內部統一思想，加強宣傳工作

通過多種渠道和方式宣傳國庫集中支付模式建立的必要性和可行性，明確我國推行財務管理模式改革的決心，并向各單位闡明，此項改革目的在于實現財務支付由分散向集中的轉變，并非弱化各部門職能，其資金的使用、審批、管理及預算額度并不會發生較大程度的改變，從而減輕財政支付模式改革的內部阻力。此外，還應明確該項制度改革也不是為了增加某個職能部門的權力，而是政府行使其管理職能的方式，該項制度的實施是為了促進財務管理向透明、公開、規范、高效的方向發展，讓全社會對政府資金的使用情況進行監督，以不斷提高行政事業單位的工作效率，樹立行政事業單位良好的社會形象。同樣以光澤縣為例，在推行國庫集中支付改革的初期，內部阻力較大。該縣通過電視電話會議、微信平臺及網絡平臺進行了國庫集中支付的宣傳，讓各行政事業單位明白了改革的目的并不是為了限制各部門的權力，且各部門對財政資金的使用權并沒有發生改變，只是變得更為集中，支付方式更為合理。通過集中的宣傳過后，各事業單位內部思想統一，阻力逐漸變小。

2、行政事業單位應提高自身的預算編制和管理水平

行政事業單位應在當年實際需要和上年預算結余的情況下進行財政預算的編制，并要不斷努力推進各行政事業單位的零基預算和預算細化。在此基礎上首先對預算的額度進行審定，并要求單位列出各項支出的具體用途明細。預算編制是基礎，只有基礎打好了，才能將用款計劃準確申報，國庫集中收付中心才能更好地執行對各部門的預算。其次，在預算編制后一方面國庫支付中心要對各個行政事業單位的預算執行情況進行監督，防止出現對預算隨意調整和擴大預算支付范圍的行為；另一方面則要求地方政府建立合理有效的預算調節機制，避免當出現突發狀況時由于預算不足造成不良后果。光澤縣在年度預算時，將近年來嚴格控制的“三公經費”列入年初預算，意在從源頭上對“三公經費”進行控制，對公務消費通過公務卡進行結算。另外，對“三公經費”的使用還加強了社會的監督，將各部門對“三公經費”使用的預算和決算情況進行公開，并對其費用的支出明細進行備案，由公眾對財政資金的使用情況進行監督，使得縣“三公經費”呈現出逐年下降的趨勢，降低了貪污腐敗事件發生的幾率。

3、提高信息管理系統水平

國庫集中支付的實現必須依賴財務管理平臺的建立。因此，國庫集中支付模式的建立必須首先建立較為完善的信息系統。財務部門必須配置一系列保證支付順利完成的軟硬件措施，并及時地對系統的安全進行維護，確保財政資金管理具有較高的效率和穩定性，實現財政資金的合理配置。此外，財政部門還應幫助指導各級行政事業單位建立和完善國庫集中支付平臺，確保國庫支付中心的管理信息系統具有操作簡單方便、功能全面強大、安全系數高等特點，保證各單位之間的信息暢通，能夠實現信息的共享。同時，建立對資金使用的動態監控系統，對于超出預算使用經費的部分進行控制，對異常的交易活動實現自動報警，促進財政資金的安全有效使用。

五、結語

國庫集中支付制度作為當前我國政府對財政資金使用改革的一項重大舉措，實現了財政資金支付制度從分散到集中，是我國市場經濟發展的必然產物。該制度的實行對我國行政事業單位的財政管理產生了正反兩方面的影響，總體來講利大于弊。因此，應當結合我國實際情況，不斷發展和完善該制度，最終確立適合我國實際情況的財政資金支付制度，推動我國各項事業的不斷發展。

[1]梁慧英：深化鄉鎮國庫集中支付制度改革的實踐與思考[J].中國財政，2015（18）.