外匯管理改革進(jìn)程中的新風(fēng)險和相關(guān)建議

■ 駱 鈺

一、外匯管理改革進(jìn)程中的新風(fēng)險

（一）銀行“展業(yè)三原則”認(rèn)識未統(tǒng)一，執(zhí)行難落地

在思想認(rèn)識方面，一種聲音認(rèn)為應(yīng)該以銀行自主管理為主，具體實施細(xì)則由銀行按照自身情況自行制定，通過細(xì)化內(nèi)部管理和完善內(nèi)控制度落實“展業(yè)三原則”要求，外匯管理部門通過對銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況的評價和檢查等方式督促其依法合規(guī)經(jīng)營；另一種聲音認(rèn)為，“展業(yè)三原則”的落實和執(zhí)行情況必須要有一個統(tǒng)一的尺度和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該通過頂層設(shè)計進(jìn)一步制定統(tǒng)一的操作指引和實施細(xì)則，有利于市場對政策的把握和銀行合規(guī)性執(zhí)行情況的認(rèn)定。思想認(rèn)識的不統(tǒng)一，導(dǎo)致展業(yè)三原則難以落地生根。客觀上講，業(yè)務(wù)背景、業(yè)務(wù)單證真實性審查涉及面廣，面臨的情況錯綜復(fù)雜，銀行也受到人員素質(zhì)、技術(shù)手段等因素的制約，加上政策層面又缺乏對“展業(yè)三原則”執(zhí)行情況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此，面對激烈的市場競爭，各銀行“展業(yè)三原則”執(zhí)行差別較大，很容易出現(xiàn)“劣幣驅(qū)除良幣”的負(fù)面激勵現(xiàn)象。從執(zhí)行層面看，由于落實實質(zhì)性審查職責(zé)要求更高，成本更大，且可能影響業(yè)務(wù)發(fā)展，因此，銀行普遍停留在形式性審查階段，對實質(zhì)性審查要求認(rèn)識不深，把握不準(zhǔn)。

（二）外匯管理改革“管”、“放”不同步，銀行傳導(dǎo)外匯政策的有效性受到制約

簡政放權(quán)以后，外匯局、銀行、企業(yè)和個人的關(guān)系發(fā)生了根本變化，銀行在外匯政策傳導(dǎo)過程中起到更為關(guān)鍵的作用，但由于“放”的快，“管”的少，銀行商業(yè)利益最大化目標(biāo)與政策合規(guī)性要求之間的沖突和偏離度更大，影響了外匯政策的有效傳導(dǎo)。一是銀行內(nèi)控制度與監(jiān)管政策目標(biāo)契合度不夠。外匯管理政策改革后，銀行未對自身內(nèi)控制度進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)整和跟進(jìn)，內(nèi)控制度設(shè)計普遍側(cè)重于資金風(fēng)險的防范和業(yè)務(wù)單證表面真實的審查，離當(dāng)前業(yè)務(wù)背景實質(zhì)性審查的要求還有較大差距。二是銀行內(nèi)控制度建設(shè)缺乏監(jiān)督評估體系。在現(xiàn)有的外匯管理框架下，如何對銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評估，沒有系統(tǒng)的規(guī)定，缺少一套各方認(rèn)可的評判標(biāo)準(zhǔn)。三是銀行從業(yè)人員和機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入管理寬松。外匯管理改革后，對外匯從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高的要求，但在法規(guī)和制度層面沒有對外匯從業(yè)人員資質(zhì)管理和宣傳培訓(xùn)的明確要求，有些銀行從業(yè)人員素質(zhì)不能勝任崗位要求，仍然盲目擴(kuò)張機(jī)構(gòu)，潛藏風(fēng)險隱患。四是對銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核結(jié)果運(yùn)用不充分。當(dāng)前，對于銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況雖然進(jìn)行了分類評級，并對評級結(jié)果進(jìn)行了通報，但對銀行實質(zhì)性影響不大，沒有起到約束激勵作用。五是銀行對異常可疑線索報告的主動性不夠。在貿(mào)易融資等外匯管理政策法規(guī)中，明確要求銀行發(fā)現(xiàn)異常可疑線索應(yīng)該及時向外匯局進(jìn)行報告，但在實際工作中，主動向外匯局報告的情況很少。

（三）外匯監(jiān)管政策存在漏洞，難以對違規(guī)行為形成有效約束，追責(zé)查處難度大

一是逃逸類企業(yè)監(jiān)管手段不足。由于貨物貿(mào)易管理改革后，風(fēng)險防控主要依托于事后監(jiān)測和分類管理，往往存在一定的時滯性，企業(yè)如果在短時間內(nèi)集中完成違規(guī)行為，待外匯局降級分類或行政處罰前將公司注銷，然后又通過注冊設(shè)立新企業(yè)繼續(xù)從事相關(guān)業(yè)務(wù)，則難以對其違規(guī)行為進(jìn)行控制。二是貨物貿(mào)易非名錄企業(yè)監(jiān)管政策“真空”。當(dāng)前，對于不需要辦理收付匯業(yè)務(wù)的單向貨物進(jìn)出口企業(yè)，不需要進(jìn)行名錄登記，外匯局對于出口不收匯或進(jìn)口不付匯企業(yè)情況，無法進(jìn)行貨物流與資金流相互匹配的非現(xiàn)場核查，企業(yè)如果通過貨物進(jìn)出口變相的進(jìn)行資產(chǎn)違規(guī)跨境轉(zhuǎn)移則難以及時發(fā)現(xiàn)和形成有效監(jiān)管。三是服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管政策寬松、分拆監(jiān)管執(zhí)行難到位。服務(wù)貿(mào)易改革后，對于5萬美元以下服務(wù)貿(mào)易收支不審查相關(guān)單證就可以直接辦理，有些企業(yè)利用這一便利政策，將大額資金通過分拆的方式輕松實現(xiàn)資金的跨境收付，政策法規(guī)雖然明確禁止此類行為，但并沒有統(tǒng)一的分拆識別標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的監(jiān)管措施。同時，服務(wù)貿(mào)易由于只涉及資金的流動，沒有相應(yīng)的實物流動數(shù)據(jù)相對應(yīng)，僅靠審查發(fā)票、合同和稅務(wù)備案表等單證難以做到真實性審查，特別是對于一些無需繳稅的服務(wù)貿(mào)易收支。四是數(shù)據(jù)信息采集不能滿足非現(xiàn)場監(jiān)管需要。主要包括海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)和電子銀行個人結(jié)售匯等方面，其中海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)，由于只采集區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出境貨物備案清單部分?jǐn)?shù)據(jù)信息，不能進(jìn)行全口徑采集，使得無法對區(qū)內(nèi)企業(yè)貨物流和資金流進(jìn)行有效匹配，影響非現(xiàn)場監(jiān)管效果；對于電子銀行個人分拆結(jié)售匯的監(jiān)管，由于各家銀行確定的“關(guān)注名單”不能相互共享，個人可以通過跨行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)的方式繞過政策監(jiān)管。

（四）風(fēng)險防控和應(yīng)對的難度更大、形勢更為復(fù)雜，相關(guān)體系建設(shè)與改革實踐要求還有差距

一是監(jiān)管手段弱化，對人員素質(zhì)要求更高。貨物貿(mào)易改革前，對于違規(guī)風(fēng)險的識別有進(jìn)出口核銷監(jiān)管系統(tǒng)和嚴(yán)格的業(yè)務(wù)單證要求支撐，違規(guī)操作的難度較大，貨物貿(mào)易改革后，業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)對進(jìn)出口和收付匯的匹配性由一一對應(yīng)變?yōu)榭偭亢瞬椋瑢?yīng)的業(yè)務(wù)單證也大幅簡化，且多數(shù)業(yè)務(wù)都可以在銀行直接辦理，外匯管理人員對于風(fēng)險的防控主要通過對主體行為的事后監(jiān)測分析，監(jiān)管手段大幅削弱，這對外匯管理人員提出了很高的要求，不僅需要掌握全口徑的業(yè)務(wù)政策，還需要具備較強(qiáng)的計算機(jī)運(yùn)用和數(shù)據(jù)信息處理能力以及一定的財務(wù)會計分析能力。二是監(jiān)管關(guān)口后移，外匯查處任務(wù)重，風(fēng)險預(yù)防機(jī)制不足。以事后監(jiān)測、監(jiān)管為主要手段的外匯管理模式，極大地提升了市場配置資源的能力，但作為監(jiān)管方，風(fēng)險應(yīng)對處于被動地位，通常要等到異常行為或風(fēng)險發(fā)生以后才能采取監(jiān)管措施，由于外匯違規(guī)的特殊性和追責(zé)手段的有限，對于一些特殊的違規(guī)行為往往難以查處。三是銀行外匯產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，監(jiān)管乏力。隨著監(jiān)管政策的松綁、科技技術(shù)的迅猛發(fā)展和市場風(fēng)險的增加，銀行在融資、避險、套利和互聯(lián)網(wǎng)金融等方面的外匯產(chǎn)品創(chuàng)新明顯增多，許多產(chǎn)品不僅處于監(jiān)管的灰色地帶，外匯管理部門對各銀行機(jī)構(gòu)外匯產(chǎn)品創(chuàng)新的種類、規(guī)模、運(yùn)作流程和對政策的沖擊、對跨境資金流動的影響都缺乏了解，監(jiān)管更是無從下手。

（五）監(jiān)管套利削弱政策效力，聯(lián)合監(jiān)管合力沒有充分發(fā)揮

一是本外幣監(jiān)管政策存在差異。總體上來看，本幣在跨境結(jié)算和境內(nèi)使用等方面管理普遍較外幣更為寬松，且不存在結(jié)售匯管理環(huán)節(jié)，市場主體可能通過本幣替代外幣交易結(jié)算的方式規(guī)避外匯管理，從而削弱外匯管理的有效性。二是跨部門監(jiān)管成果沒有互認(rèn)互信。當(dāng)前，外匯局、海關(guān)、稅務(wù)部門都建立了分類管理機(jī)制，但各部門分類監(jiān)管成果沒有形成互認(rèn)互信機(jī)制，處于各自為政的狀態(tài)，不能形成監(jiān)管合力。在外匯違規(guī)記錄和異常可疑線索交換方面也沒有建立共享平臺，不利于對異常可疑主體的全面了解和監(jiān)管效率的提升。三是部門履職關(guān)注重點不同。由于商務(wù)部門主要關(guān)注外貿(mào)外資數(shù)據(jù)的增長情況，并對增長貢獻(xiàn)較大的企業(yè)給予一定的資金獎勵，而對貿(mào)易投資背景的真實性、貨物流與資金流的一致性和資金使用情況的合規(guī)性涉及較少，使得一些不法分子利用這一特點，通過各種違規(guī)操作虛增外貿(mào)外資數(shù)據(jù)，違法套取獎勵資金，擾亂外匯市場正常秩序。

二、相關(guān)建議

（一）明確銀行落實展業(yè)三原則基本要求，引入相應(yīng)處罰條款

一是全面梳理外匯業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險點，根據(jù)風(fēng)險防控要求，出臺銀行執(zhí)行展業(yè)三原則監(jiān)管指引，明確監(jiān)管要求和銀行責(zé)任邊界，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并引入相應(yīng)處罰條款，增強(qiáng)政策的操作性和執(zhí)行力度；二是引導(dǎo)銀行在“監(jiān)管指引”的框架下，根據(jù)自身特點，建立分層次的客戶、業(yè)務(wù)和單證審查機(jī)制，對不同客戶、業(yè)務(wù)和單證進(jìn)行風(fēng)險劃分，對高風(fēng)險客戶、業(yè)務(wù)和單證要加強(qiáng)審查，對低風(fēng)險客戶、業(yè)務(wù)和單證應(yīng)該適度從簡；三是加強(qiáng)外匯局與銀行的互動，外匯局可以根據(jù)非現(xiàn)場監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的異常情況及時進(jìn)行風(fēng)險提示，對于風(fēng)險提示的客戶、業(yè)務(wù)銀行應(yīng)進(jìn)行從嚴(yán)審查，銀行也應(yīng)該將發(fā)現(xiàn)的異常可疑線索及時向外匯局報告。

（二）加強(qiáng)銀行主體分類管理，健全銀行監(jiān)管體系

一是完善銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核制度，要能夠客觀反映銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定的真實情況，并加強(qiáng)對考核結(jié)果的運(yùn)用，根據(jù)考核情況對銀行實施分類管理，對考核結(jié)果為B及以下的銀行要加強(qiáng)檢查頻率和力度。二是建立銀行內(nèi)控制度自評估和評估制度。銀行要將外匯管理政策要求切實嵌入自身內(nèi)控制度，外匯局可以根據(jù)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況和非現(xiàn)場監(jiān)測情況要求銀行對自身內(nèi)控制度進(jìn)行自評估，也可以由外匯局對其進(jìn)行評估。三是內(nèi)控制度作為銀行防控風(fēng)險的重要制度，其建設(shè)和執(zhí)行情況要引入外匯管理政策法規(guī)，對于內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行不到位的要能夠進(jìn)行處罰。四是要加強(qiáng)外匯從業(yè)人員和機(jī)構(gòu)管理。建立外匯從業(yè)人員知識測試制度，加強(qiáng)對外匯從業(yè)人員的培訓(xùn)，對新人員要求必須測試合格；建立和完善銀行機(jī)構(gòu)信息電子備案制度，加強(qiáng)銀行結(jié)售匯機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入管理，將銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入與外匯從業(yè)人員素質(zhì)關(guān)聯(lián)。

（三）完善監(jiān)管政策，堵塞監(jiān)管漏洞

一是加強(qiáng)負(fù)面信息披露。對于惡意違規(guī)的逃逸類企業(yè)，要加強(qiáng)信息披露的力度，不僅要通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開企業(yè)違規(guī)行為，還要將逃逸企業(yè)法人代表違規(guī)信息納入征信管理渠道，增加違規(guī)成本。二是改進(jìn)名錄管理。與海關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，將企業(yè)在外匯局辦理名錄登記作為企業(yè)辦理進(jìn)出口通關(guān)的前置條件。三是加強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易收支監(jiān)管，明確服務(wù)貿(mào)易分拆標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)銀行真實性審查責(zé)任，明確要求銀行對于無法把握真實性背景的交易行為，不能僅僅依賴合同、發(fā)票和稅務(wù)單證進(jìn)行審查，可以要求企業(yè)提供相關(guān)部門核準(zhǔn)文件或及時向外匯管理部門報告可疑行為。同時，明確服務(wù)貿(mào)易收支分拆的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，建立分拆關(guān)注名單制度。四是加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息采集和共享。加強(qiáng)與海關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，將核查所需的全部進(jìn)出口明細(xì)數(shù)據(jù)納入貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)資金流與貨物流的全口徑匹配；建立個人結(jié)售匯業(yè)務(wù)關(guān)注名單信息共享制度，經(jīng)核查確認(rèn)的個人結(jié)售匯違規(guī)行為，納入“關(guān)注名單”進(jìn)行負(fù)面清單管理，并實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)共享。

（四）重視風(fēng)險預(yù)防機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)銀行外匯金融產(chǎn)品管理

一是提高外匯管理人員綜合素質(zhì)。梳理業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)用、會計財務(wù)知識和法律知識與外匯管理政策的結(jié)合點，并有針對性的進(jìn)行專題培訓(xùn)，同時，要加強(qiáng)上下聯(lián)動檢查和工作經(jīng)驗交流，加深對外匯管理法規(guī)和市場運(yùn)行情況的理解。二是增加外匯局的業(yè)務(wù)控制權(quán)限，對于通過非現(xiàn)場監(jiān)測等各種渠道發(fā)現(xiàn)的異常可疑行為，在銀行和企業(yè)不能做出合理解釋前，外匯局可以通過集體審議的方式對其下階段業(yè)務(wù)辦理進(jìn)行控制，防止風(fēng)險的擴(kuò)大。三是建立銀行外匯產(chǎn)品備案制度和報告制度。對于創(chuàng)新外匯業(yè)務(wù)產(chǎn)品，應(yīng)該在一定期限內(nèi)主動告知外匯局相關(guān)信息，包括產(chǎn)品名稱、設(shè)計思路、主要特點、運(yùn)作流程、會計處理和相關(guān)風(fēng)險。同時，銀行要按年向外匯局報送各類業(yè)務(wù)產(chǎn)品經(jīng)營規(guī)模和風(fēng)險事件。

（五）統(tǒng)一本外幣監(jiān)管體系，加強(qiáng)跨部門聯(lián)合監(jiān)管

一是統(tǒng)一本外幣監(jiān)管政策，加強(qiáng)本外幣數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)的信息共享，構(gòu)建RCPMIS與國際收支申報系統(tǒng)、貨物貿(mào)易外匯監(jiān)測系統(tǒng)和資本項目信息系統(tǒng)的共享平臺，實現(xiàn)跨境貿(mào)易本外幣結(jié)算資源共享，提高對人民幣與外幣市場聯(lián)動監(jiān)測能力，最終實現(xiàn)對本外幣跨境資金流動的整體監(jiān)測與分析。二是要加強(qiáng)與涉外職能部門的監(jiān)管協(xié)作，推進(jìn)與商務(wù)、海關(guān)等涉外部門聯(lián)合監(jiān)管信息的互聯(lián)互通，促進(jìn)執(zhí)法信息的互信互認(rèn)，建立違規(guī)和異常可疑企業(yè)的名單交換機(jī)制和聯(lián)合制裁機(jī)制。三是要推進(jìn)政策目標(biāo)同向。對于虛構(gòu)貿(mào)易投資背景、騙取政府獎勵的企業(yè)，一經(jīng)查實，要及時向地方政府和商務(wù)部門進(jìn)行通報，建議取消對企業(yè)的獎勵資金，并依法進(jìn)行查處。