13個綜改試驗區2015年度三大改革計劃跟蹤分析

○蔡永青 王永生 郭冬艷 鐘驍勇

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

2015年是全面深化改革關鍵之年，也是各個綜改試驗區落實綜改任務的攻堅之年。圍繞黨中央提出的“四個全面”治國理政總綱領，13個綜改試驗區在2015年改革計劃中對土地制度改革、自然資源管理制度改革和行政審批制度改革三項重點任務積極謀劃新舉措，力爭新突破。

一、土地制度改革

1、深化節約集約用地

沈陽經濟區、長株潭城市群、溫州市、山西省從低效用地再開發和盤活存量建設用地兩方面入手節約集約利用土地。

在低效用地再開發方面，沈陽經濟區完善城鎮低效用地再開發機制；長株潭城市群建立以土地利用效益為導向的土地管理制度，清理、盤活低效建設用地，提高土地投入強度和產出水平；溫州市抓好轉而未供、供而未用土地清理，實施城鎮低效用地再開發2.1萬畝、完成9000畝；爭取建設用海指標1萬畝。

在盤活存量建設用地方面，溫州市開展農村土地綜合整治“三統一”改革，推進盤活存量建設用地改革，開展調整土地使用稅政策促進土地集約節約利用工作。山西省深入探索積極推進城鄉建設用地增減掛鉤、露天采礦臨時用地、工礦廢棄地復墾利用等工作。

2、構建城鄉統一的建設用地市場

重慶市、成都市、深圳市以及黑龍江省“兩大平原”從農村集體建設用地入市、完善農村金融服務體系和建立土地儲備增值收益機制三方面構建城鄉統一的建設用地市場。

在農村集體建設用地入市方面，重慶完善地票交易制度，發揮地票對農村危舊房改造、高山生態扶貧搬遷和地質災害搬遷安置的資金補充作用。黑龍江省“兩大平原”探索農村集體經營性建設用地入市，逐步建立城鄉統一建設用地市場。深圳市完善原農村集體經濟組織經營性建設用地入市機制，深入推進原農村集體工業用地入市交易，試點解決安居型商品房、養老院、中小學、醫院等民生領域用地問題。

在完善農村金融服務體系方面，重慶市健全農村產權抵押融資機制，探索土地收益保證貸款試點。成都市深入推進城鄉要素自由流動，支持開發新型涉農金融產品，推動農村產權規范流轉交易。

在建立土地整備增值收益分配機制方面，深圳市推動出臺關于片區統籌土地整備利益共享的指導意見。

3、完善農村土地改革配套制度

成都市、廈門市、溫州市、義烏市、上海浦東新區、沈陽經濟特區、長株潭城市群從產權制度和戶口登記制度兩方面完善農村土地改革配套制度。

在完善產權制度，加快確權登記頒證工作方面，上海浦東新區全面完成村級集體經濟組織產權制度改革，加強農村集體“三資”管理，有序推進鎮級集體經濟組織產權制度改革試點。成都市深入推進農村產權制度改革，全面推開農業生產設施所有權、土地經營權登記頒證，實施農村集體資產股份化改革，在所有鄉鎮建成農村產權管理服務中心。沈陽經濟特區要求加快綜合配套改革專項試驗，深入推進農村產權制度改革，穩步開展農村集體土地及資產確權登記頒證工作。廈門市加快農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋所有權等確權登記頒證。溫州市加大農村資產確權賦權活權改革力度，積極推進“三權到人（戶）、權跟人（戶）走”，加強村股份經濟合作社規范化建設，提升土地經營權流轉水平，農戶宅基地發證率達85%以上。義烏市農村宅基地使用權確權登記發證實現全覆蓋。

在戶口登記制度改革方面，長株潭城市群推進國家新型城鎮化綜合改革試點，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，實施一元化戶口登記制度。

此外，在創新土地儲備體制機制和推進“多規合一”方面深圳市和溫州市也有所動作，深圳市推動出臺《關于征地歷史遺留問題處理和收地補償的若干規定（試行）》，溫州市完成城市總體規劃、土地利用總體規劃報批，推進“多規合一”。

二、自然資源管理制度改革

1、探索自然資源統一確權登記

《深圳市2015年改革計劃》提出健全自然資源資產產權和用途管制制度。健全地籍調查和土地總登記工作機制，建立權屬來源文件數據庫和地籍調查數據庫。以不動產統一登記為基礎，整合不動產產籍管理和不動產登記職責。啟動自然資源統一確權登記試點，探索建立統一確權登記制度體系。

2、開展體制改革試點

長株潭城市群計劃開展國家公園體制改革試點，完善自然保護區、風景名勝區管理體制。山西省要求落實好深化煤炭管理體制改革的意見，促進煤炭工業可持續發展。《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市頁巖氣產業發展規劃（2015—2020年）的通知》提出積極推動頁巖氣勘探、開發和利用等領域混合所有制改革，深化各類資本與中國石油、中國石化等央企合資合作，鼓勵合資公司參與頁巖氣勘探開發、管網建設、綜合利用和裝備制造等產業鏈項目的投資和運營，充分發揮混合所有制優勢，為頁巖氣產業發展增添活力。

3、健全自然資源管理制度

長株潭城市群擬建立領導干部自然資源資產離任審計等制度，建立生態補償機制、聯動執法機制，完善生態文明考核評價體系；健全自然資源資產產權制度和用途管制制度；建立資源有償使用和生態補償機制。山西省計劃推進水資源有償使用制度改革，研究初始水權分配制度和水權有償轉讓，探索建立水權轉換和交易制度，適時開展跨行業水權交易試點。深圳市落實自然資源監管責任，積極推進領導干部自然資源資產離任（任期）審計試點；同時實行資源有償使用制度和生態補償制度，并加快推動土地和水資源節約集約使用立法和修法工作。

4、推進資源稅改革

山西省提出完善煤炭資源稅省市縣三級共享格局，同時鞏固涉煤清費成果，做好煤炭資源稅從價計征改革工作。重慶市計劃按照中央統一部署，有序推進“營改增”、消費稅、資源稅等稅制改革，清理規范各類優惠政策。

5、發揮市場機制作用

黑龍江省“兩大平原”提出了釋放市場機制潛力的四項改革：一是探索開展水價改革；二是探索以市場機制推進碳排放交易制度改革；三是推進用能確權和指標交易；四是開展排污權有償使用和交易。山西省一方面推動煤炭管理革命，推進煤炭資源市場化配置，對新設礦業權依法實行招拍掛，完善礦業權二級交易市場；另一方面啟動水權制度、小型水利工程產權和農業水價綜合改革，擴大農村集體產權制度改革試點范圍，開展林權抵押貸款，積極爭取開展國有林場改革試點工作。此外，廈門市提出加快資源型產品價格改革，合理調整水資源費征收標準；溫州市計劃2015年開展海域使用權市場化配置機制改革。

三、行政審批制度改革

1、改革審批程序

（1）全面清理行政審批事項，推行權力、責任、負面清單制度。山西、黑龍江兩省全面梳理省政府部門的行政職權，大力清理現有職權，通過推行權力清單和責任清單制度，規范職責權限，優化權力運行流程。義烏市推進企業投資負面清單“瘦身”、政府部門責任清單“強身”，開創“政府權力事項集中進駐、網上服務集中提供、數據資源集中共享”新局面。溫州市一方面建立健全“四張清單”動態調整機制，削減、清理、下放一批行政權力和審批事項，確保真放權、放實權；另一方面實行非行政許可審批事項清零，推廣負面清單外企業投資項目不再審批，并在永嘉和高新區開展市縣同權扁平化改革試點。長株潭城市群全面出臺“權力清單”、“責任清單”、“負面清單”三個清單，做到法無授權不可為，法定職責必須為，保障公民和法人法無禁止即可為。

（2）創新行政審批方式，提高效率。天津濱海新區實現審管分離，建立綜合統一的行政審批機構，實施“一顆印章管審批”。長株潭城市群堅持“兩集中、兩到位”，嚴格落實“一門受理”、“一站辦結”等制度，進一步優化審批流程、壓縮審批時限，推行并聯審批，提高政務服務中心運行效率。同時加快電子政務平臺建設，采用手機客戶端、自助服務終端等方式，建設全市統一的網上政務平臺，推動審批服務事項網上辦理。廈門市全面推進“多規合一”，堅持一張圖紙管控到底、一個平臺協同管理、一張表格受理審批、一套機制保障運行。

（3）建立健全信息公開機制。天津濱海新區不斷健全企業及從業人員信用信息記錄和披露制度，完善企業信用約束機制，實施企業年度報告公示、經營異常名錄和嚴重違法企業名單曝光制度。

2、強化監管職能

（1）整合社會力量，加強協同監管。上海浦東新區推進公共信用信息服務平臺建設，促進政府信息資源協同共享，積極鼓勵社會力量參與監管。天津濱海新區探索建立市場主體信用評級標準，實施分類管理，同時建立集中統一的綜合執法機構，整合執法力量。溫州市按照“養事不養人”和“費隨事轉”的思路，深化政府職能向社會組織轉移“第五張清單”改革，加大政府向社會力量購買服務力度。

（2）規范中介服務機構。山西省最大限度地減少政府對微觀事務的管理，全面清理“紅頂中介”現象，探索建立政府績效第三方評估機制。黑龍江省加強對事業單位、協會組織、相關中介機構等實質性行政權力的清理和規范。長株潭城市群積極培育和規范中介機構，服務經濟社會發展，優化部門職責體系，最大限度地整合分散在不同部門相同或相近的職責，努力解決政府職能缺位、越位和錯位問題。

（3）建立健全事中事后監管制度。溫州市注重放管結合，加強事中事后監管，不斷拓展提升政務服務網功能，推進部門審批系統并網。義烏市建立健全事中事后監管制度，探索市場主體“四證合一”，實行建設工程“三測合一”。

[1]陳曉薇：2015年深圳將推七大領域44項改革6年來最多[N].深圳商報，2015-04-14.

[2]黃奇帆：在市四屆人大三次會議上作政府工作報告（摘要）[N].重慶日報，2015-01-19.

[3]李晶：我省轉型綜改2015年行動計劃出爐[N].山西晚報，2015-02-03.

[4]廖喜張：株洲市擬在5月初出臺 市級權力清單和責任清單[N].株洲晚報，2015-02-05.

[5]盛秋平：2015年1月28日在義烏市第十四屆人民代表大會第四次會議上的政府工作報告[N].義烏商報，2015-02-02.