互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗及啟示

■王施詩，陳夢喬

一、我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

作為一種新興的金融業(yè)態(tài)，我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的發(fā)展速度遠遠超過了相關(guān)法律法規(guī)的構(gòu)建進程。目前，我國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)已經(jīng)涌現(xiàn)出了一系列問題，但我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管工作才剛剛啟動，有效的監(jiān)管機制尚未構(gòu)建，許多問題亟待解決。其中，突出表現(xiàn)在互聯(lián)金融風險的防控、監(jiān)管主體的界定以及交易的電子化和虛擬化等方面。

（一）互聯(lián)網(wǎng)金融風險的防控。互聯(lián)網(wǎng)金融是基于網(wǎng)絡(luò)平臺，依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的，其風險具有很強的不確定性和不可控性，這無疑給我國互聯(lián)網(wǎng)金融風險的防控帶來了難度。互聯(lián)網(wǎng)金融的風險具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是個人信息安全風險。由于互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)掌握了客戶個人身份信息以及財產(chǎn)狀況，許多第三方支付機構(gòu)為了盈利將這些信息賣給其他的機構(gòu)和網(wǎng)站，給信息擁有者帶來了很大的安全隱患。二是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)風險。互聯(lián)網(wǎng)金融依賴于電子支付平臺，一旦出現(xiàn)黑客襲擊或系統(tǒng)漏洞，很可能造成交易的突然中斷，對個人的財產(chǎn)造成巨大損失。三是信用風險。由于金融交易在網(wǎng)上開展，交易對象身份不清，可能跨區(qū)域，甚至是跨國界，因此交易對象的信用難以掌握。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2011年以來，先后有“貝爾創(chuàng)投”等9家網(wǎng)貸平臺因信用風險倒閉，投資者3400萬元資金被套。對于金融監(jiān)管當局而言，如何對上述風險進行有效地防控，是一個重要而又復雜的問題。

（二）監(jiān)管主體的界定。我國傳統(tǒng)金融體系中的金融監(jiān)管機構(gòu)主要有銀監(jiān)會，負責監(jiān)督管理銀行業(yè)金融機構(gòu)及信托投資公司等其他金融機構(gòu)；證監(jiān)會，依法對證券、期貨業(yè)實施監(jiān)督管理；保監(jiān)會，負責全國商業(yè)保險市場的監(jiān)督管理。因此，銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、小貸公司等基本都能找到對口的監(jiān)管主體。但由于我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展時間不長且具有綜合化和混業(yè)化經(jīng)營的特點，不能很好地融入現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體系，存在著監(jiān)管主體混亂的現(xiàn)象。如對于第三方支付，主要由央行進行監(jiān)管；小貸公司、民間借貸登記服務(wù)中心等民間機構(gòu)是由當?shù)亟鹑谵k負責籌備和監(jiān)管；對于網(wǎng)絡(luò)信貸，銀監(jiān)會下發(fā)的《關(guān)于人人貸有關(guān)風險提示的通知》對包括貸款可能進入“兩高一剩”等限制性行業(yè)、業(yè)務(wù)風險難以控制、監(jiān)管職責不清等在內(nèi)的七項風險進行提示；而民間借貸中介的P2P貸款平臺等還游離于監(jiān)管之外。這種監(jiān)管主體混亂的現(xiàn)象給我國對互聯(lián)網(wǎng)金融進行統(tǒng)一規(guī)范的管理帶來了困難。

（三）交易的電子化和虛擬化。一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融交易的電子化導致許多交易缺乏書面證明和相關(guān)憑證，有些網(wǎng)絡(luò)金融機構(gòu)甚至可以從后臺對交易記錄進行隨意篡改，這導致了監(jiān)管機構(gòu)在監(jiān)管時不能收集到全面、準確、可靠的資料來確認交易過程，獲取的數(shù)據(jù)也不能準確地反映機構(gòu)實際經(jīng)營情況。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)金融交易在虛擬環(huán)境下進行，交易的合法性沒有經(jīng)過法律的確認，投資者無法準確地掌握互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況和信用，無法了解其對資金的運作。不少從事互聯(lián)網(wǎng)金融的企業(yè)趁機變相吸收存款，有的進行非法集資活動，有的通過電子商務(wù)平臺發(fā)售公司股份，有的通過網(wǎng)銀、第三方電子支付發(fā)售彩券，抽獎等等。而同時，互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)也不能準確把握客戶的身份信息，只能通過網(wǎng)絡(luò)交易記錄來確認對方。這種交易的隱蔽性使金融機構(gòu)難以識別客戶，易于被不法人員利用，從事虛假的非法交易。這些都給監(jiān)管機構(gòu)進行監(jiān)測分析帶來困難。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的國際經(jīng)驗

在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面，不同國家結(jié)合自身原有的金融監(jiān)管體系以及資本市場環(huán)境，在監(jiān)管規(guī)則的制定上都有著自己獨到的經(jīng)驗。尤其是發(fā)達國家通過立法、出臺政策等一系列的手段有效地維護了互聯(lián)網(wǎng)金融市場秩序，維護了消費者的權(quán)益。本文將就美國、英國、日本三國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的經(jīng)驗做具體介紹，并比較其共性和差異。

（一）美國的經(jīng)驗

美國在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方面十分重視立法的作用，法律一方面注重防范互聯(lián)網(wǎng)金融交易風險，如《愛國者法案》規(guī)定，第三方網(wǎng)上支付平臺作為貨幣服務(wù)企業(yè)，需在美國財政部的金融犯罪執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)注冊，及時匯報可疑交易，保存所有交易記錄。另一方面，法律注重保護互聯(lián)網(wǎng)金融消費者的權(quán)益，如《國際國內(nèi)電子商務(wù)簽名法》中規(guī)定：必須事先向消費者充分說明消費者享有的各項權(quán)利及消費者撤銷同意的權(quán)利、條件及后果等；消費者有調(diào)取和保存電子記錄的權(quán)利，電子記錄發(fā)生變化時應(yīng)告知消費者，且消費者享有無條件撤銷同意的權(quán)利。在監(jiān)管體系方面，美國已形成了從市場準入到日常監(jiān)管，再到退出機制的較為嚴密的法律體系。如對于第三方支付機構(gòu)，美國以發(fā)放牌照的方式進行管理，明確規(guī)定其在初始資本金、自由流動資金、投資范圍限制、記錄和報告制度、反洗錢等方面的內(nèi)容。在監(jiān)管方式方面，由于互聯(lián)網(wǎng)金融電子化和虛擬化的特點，美國采取了現(xiàn)場與非現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式進行監(jiān)管，監(jiān)管機構(gòu)往往會采取分析數(shù)據(jù)等方法對相關(guān)業(yè)務(wù)進行間接檢查，以最大程度發(fā)現(xiàn)問題并加以處理。

（二）英國的經(jīng)驗

英國對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的核心是：行業(yè)先行，監(jiān)管后行，所謂的行業(yè)先行也就是加強行業(yè)自律。2011年， 英國的 Zopa、RateSetter和 Funding Circle建立了“P2P金融協(xié)會”，該協(xié)會于2012年6月正式出臺了“P2P融資平臺操作指引”，提出P2P融資協(xié)會成員應(yīng)滿足的9條基本原則，促進了整個行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，保護了金融消費者的權(quán)益。2012年英國的眾籌協(xié)會成立，規(guī)定了融資平臺最低資本額，提出了在IT信息安全管理、信用評級、反洗錢和反欺詐等方面的措施，有效促進了整個行業(yè)的良性競爭。在監(jiān)管原則方面，英國以適度審慎為基本原則，將對傳統(tǒng)銀行業(yè)的監(jiān)管方式適用于互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)中，體現(xiàn)了英國法律制度的包容性與靈活性。在監(jiān)管方式方面，英國實行統(tǒng)一監(jiān)管。初期由公平貿(mào)易管理局和金融服務(wù)管理局共同監(jiān)管，公平貿(mào)易管理局以消費信貸許可證制度嚴控P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺的市場準入，金融服務(wù)管理局通過《金融服務(wù)補償計劃》保護貸款人的資金安全。但目前公平貿(mào)易管理局和金融服務(wù)管理局的監(jiān)管職責均已移交至金融行為監(jiān)管局，由其對互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)實施統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）日本的經(jīng)驗

日本對互聯(lián)網(wǎng)金融實施高度集中的監(jiān)管體制，由政府部門直接負責構(gòu)建法律規(guī)章體系，實施嚴格監(jiān)管方案，并且采取行政干預(yù)的手段。在監(jiān)管法律方面，自網(wǎng)絡(luò)銀行出現(xiàn)后，日本一方面制定了一系列專門針對網(wǎng)絡(luò)銀行的法律法規(guī)，同時也將原有的部分法律的使用范圍擴展到了網(wǎng)絡(luò)銀行的范圍之內(nèi)。2008年，日本金融廳著手研究電子貨幣支付和代收代付等方面的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管方案，還出臺了專門法律進行規(guī)范，保護消費者利益。此外，日本還出臺了信用管理和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)，為互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展保駕護航。這些法律法規(guī)不僅維護了日本的網(wǎng)絡(luò)交易秩序，并且有效懲戒了欺詐、逃稅、洗錢及其他與金融消費權(quán)益相關(guān)的不法行為。在監(jiān)管主體方面，日本金融廳、日本銀行、通產(chǎn)省、郵政省和法務(wù)省及其下屬機構(gòu)在其履職范圍內(nèi)對互聯(lián)網(wǎng)金融實施監(jiān)管，并從行業(yè)規(guī)劃、風險管理、信息安全、法律制度等層面推動整體互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。當然，日本的監(jiān)管原則并不是一味地強壓，而是給予其合理的發(fā)展空間。早在2000年5月，日本就發(fā)布《異業(yè)種加入銀行經(jīng)營及網(wǎng)絡(luò)專業(yè)銀行等新型態(tài)銀行執(zhí)照的審查指針方案》，明確提出允許其他行業(yè)參與銀行業(yè)的方針。

（四）各國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的共性和差異

通過對國外互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管經(jīng)驗的研究可以發(fā)現(xiàn)以下幾個共同特點：一是國外互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管是以成熟的信用評級體系為基礎(chǔ)的。發(fā)達的外部信用評級體系降低了互聯(lián)網(wǎng)金融公司獲取客戶風險信息的業(yè)務(wù)成本和縮短了獲取時間。如Lending Club、Kabbage等公司均可獲得本國的基礎(chǔ)信用評級數(shù)據(jù)，并將其作為評估客戶風險的重要依據(jù)。二是各國都將互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管納入原有的監(jiān)管體系中,不改變原有的監(jiān)管規(guī)則，嚴格遵守已有的各類法律法規(guī)。例如，美國證監(jiān)會對P2P貸款公司實行注冊制管理，對信用登記、額度實施評估和管控。英國將從2014年4月將P2P、眾籌等業(yè)務(wù)納入金融行為監(jiān)管局(FCA)的監(jiān)管范疇。三是重視立法的作用。各國都在原有的監(jiān)管體系基礎(chǔ)上根據(jù)不同業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融及時補充新的法律法規(guī)，延伸和擴充現(xiàn)有監(jiān)管法規(guī)體系。另一方面，各國在監(jiān)管時存在著差異性。在監(jiān)管主體上，美國沒有統(tǒng)一的主監(jiān)管機構(gòu)，涉及誰的監(jiān)管職責就劃給相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)管理。而英國由金融行為監(jiān)管局統(tǒng)一進行監(jiān)管。在政府的作用上，英國政府給予行業(yè)以很大的自主權(quán)，注重行業(yè)自律作用，建立了許多互聯(lián)網(wǎng)金融的行業(yè)自律監(jiān)管組織，英國三大P2P平臺就建立了全球第一家小額貸款行業(yè)協(xié)會。而日本采用高度集中的監(jiān)管體制，由政府部門直接負責構(gòu)建法律規(guī)章體系，實施嚴格監(jiān)管方案。

三、對我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的建議

（一）加快互聯(lián)網(wǎng)金融立法進程。從各國監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)金融的經(jīng)驗來看，無論是將互聯(lián)網(wǎng)金融納入原有的監(jiān)管體系，還是補充和完善新的監(jiān)管條例，各國都格外重視法律的規(guī)范作用。目前我國現(xiàn)行金融監(jiān)管方面的法律，如《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險法》等，其立法基礎(chǔ)是傳統(tǒng)金融行業(yè)和傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，在互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管法規(guī)方面存在著漏洞，需要及時修訂金融法律、補充相關(guān)條款。其次，我國對于互聯(lián)網(wǎng)金融這種新興的業(yè)態(tài)沒有針對性的法律法規(guī)，已有的如銀監(jiān)會2006年頒布的《電子銀行業(yè)務(wù)管理辦法》，2011年下發(fā)的《關(guān)于人人貸有關(guān)風險提示的通知》，2012年保險監(jiān)督管理委員會發(fā)出的《關(guān)于提示互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)風險的公告》等都不能起到根本性的規(guī)范作用。因此，應(yīng)當盡快從消費者權(quán)益保護、互聯(lián)網(wǎng)金融風險防控以及網(wǎng)絡(luò)金融機構(gòu)準入、管理以及推出機制等方面加快立法進程，維護網(wǎng)絡(luò)金融秩序。最后，政府要制定互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律。政府部門在適度干預(yù)的同時，更應(yīng)推動相關(guān)的互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)協(xié)會的建立，制定行業(yè)規(guī)則，規(guī)范和引導互聯(lián)網(wǎng)金融平臺的健康發(fā)展，由此強化自身建設(shè)，提高其抵御風險的能力和盈利能力。

（二）明確互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主體。互聯(lián)網(wǎng)金融的混合化和綜合化經(jīng)營模式已經(jīng)不能適應(yīng)我國目前的金融分業(yè)監(jiān)管體制，監(jiān)管混亂的現(xiàn)象以及監(jiān)管漏洞的存在極大影響了我國互聯(lián)網(wǎng)金融的健康發(fā)展。因此，要盡快對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管主體進行界定。首先，要明確中國人民銀行在宏觀監(jiān)管中的主體地位，將互聯(lián)網(wǎng)金融納入其監(jiān)管體系中。其次，要立足于現(xiàn)有的監(jiān)管機構(gòu)，按照分業(yè)監(jiān)管的原則，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會根據(jù)自身的職責對互聯(lián)網(wǎng)金融中的相關(guān)業(yè)務(wù)具體負責。再次，要專門針對互聯(lián)網(wǎng)金融這種新興業(yè)態(tài)組建網(wǎng)絡(luò)金融監(jiān)管的管理委員會進行統(tǒng)一管理，進一步加強對互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管的力度，提高監(jiān)管的效率。最后，大多數(shù)發(fā)達國家的行業(yè)自律組織成為監(jiān)管體系中的一支不可或缺的力量，能有效維護行業(yè)規(guī)范，我國政府也應(yīng)積極推動互聯(lián)網(wǎng)金融民間自律組織的建設(shè)。在這種多層次的監(jiān)管體系下，要重視監(jiān)管部門間的溝通與協(xié)調(diào)，既要制定統(tǒng)一的監(jiān)管標準，又要明確交叉性互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管職責，避免出現(xiàn)部門間獲取的監(jiān)管信息不一致、部分網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)被排除在監(jiān)管體系之外的現(xiàn)象。

（三）加強對互聯(lián)網(wǎng)金融風險的防控。我國互聯(lián)網(wǎng)金融有其自身特定的風險，如法律風險、信息風險、技術(shù)風險等，對此政府應(yīng)盡快建立風險的預(yù)警及防范機制。具體來說，首先要推進電子簽名、身份認證等的互聯(lián)網(wǎng)金融實名制度的建設(shè)，加強對投資者的資信狀況的核準，使個人資信狀況透明化。其次，要加強互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)準入注冊登記管理。對于互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)同樣也應(yīng)該進行風險評估，按照風險監(jiān)管要求，設(shè)置流動性比率、存貸比等管理比例和指標。以余額寶為例，余額寶90%資產(chǎn)大多配置為銀行協(xié)議存款，存在著嚴重的流動性資產(chǎn)匹配風險，如果不通過相關(guān)指標對其加以規(guī)范，一旦其協(xié)議存款收益率下滑，余額寶將會面臨巨大贖回壓力。再次，要建立和完善信息披露制度，對參與互聯(lián)網(wǎng)金融的企業(yè)和機構(gòu)的資信狀況、資金使用狀況、企業(yè)運營狀況等向公眾進行披露，規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融操作的流程，使網(wǎng)絡(luò)交易更加透明化。最后，嚴厲打擊利用互聯(lián)網(wǎng)金融平臺從事違規(guī)吸收公眾存款和非法集資等活動的企業(yè)，加強對消費者和投資者關(guān)于網(wǎng)絡(luò)消費和投資的宣傳和教育，讓公眾充分認識到互聯(lián)網(wǎng)金融的風險。另外，監(jiān)管當局還要注重防范其系統(tǒng)性風險。互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的延伸，一旦互聯(lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，很可能會“牽一發(fā)而動全身”。

（四）將保障消費者權(quán)益放在首要位置。由于互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的合法性難以確定，再加上交易虛擬化，消費者往往難以掌握和了解互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的資質(zhì)、信用度等信息的真實性，消費者的合法權(quán)益得不到保障。從國際上來看，絕大多數(shù)的發(fā)達國家在監(jiān)管的時候都將保護金融消費者權(quán)益作為監(jiān)管目標，美國對第三方支付機構(gòu)八大方面的監(jiān)管要求中，其中有六大方面都是直接指向保護消費者權(quán)益的。因此，我國也要盡快將互聯(lián)網(wǎng)金融消費者權(quán)益保護納入金融消費者權(quán)益保障范圍內(nèi)。首先，要建立互聯(lián)網(wǎng)金融咨詢平臺，為互聯(lián)網(wǎng)金融消費者提供有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)、產(chǎn)品等的咨詢服務(wù)，讓消費者充分了解互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品與機構(gòu)的相關(guān)信息。同時也要對消費者進行風險提示，確保投訴渠道暢通。其次，要加強對互聯(lián)網(wǎng)金融消費者個人信息的保護，對于任何未經(jīng)本人允許而將個人信息用作他途的機構(gòu)嚴厲懲處。最后，要建立互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)破產(chǎn)程序和賠償機制，最大限度地減少投資者和消費者的資產(chǎn)和權(quán)益損失。

目前，中國人民銀行正在會同有關(guān)部門加緊制定《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，這份意見將成為我國互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管體系的制度基礎(chǔ)。當然在監(jiān)管的同時，要把握好發(fā)展與監(jiān)管之間的平衡，一方面要切實防范和化解互聯(lián)網(wǎng)金融的風險，另一方面也要積極鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融的創(chuàng)新。

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