養老保險“并軌”之路任重道遠

文／孫武軍 高鵬

201 5年1月14日，國務院正式印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，宣告了機關事業單位與城鎮職工養老保險制度“并軌”工作的正式“破冰”，標志著我國養老保險“雙軌制”運行歷史時期的終結，也意味著我國即將進入全面深化改革養老保險體系的攻堅階段：破冰不易，推進更難。

一、制度改革的歷史溯源。我國養老保障制度的歷史沿革與經濟體制改革如影隨形。改革開放前，與計劃經濟體制相適應，機關事業單位和企業實行的均是單位保障“退休養老制度”。而伴隨市場經濟體制轉軌及企業轉制，面向企業職工的社會統籌養老保險制度應運而生。1993年成為我國養老保險制度改革的轉折年，黨的十四屆三中全會提出建立多層次社會保障體系，向“統賬結合”的基本養老保險模式過渡。經過多年探索，城鎮企業職工的“社會基本養老保險、企業年金、商業養老保險”三支柱養老保險體系已基本建立。但機關事業單位的養老保障改革卻步履維艱，總體仍停留在退休養老制度上。改革的不同步、政策的不統一，使我國養老保險體系逐步演化為“雙軌制”并運行了長達20年，積淀了許多社會矛盾和經濟問題。

就機關事業單位退休養老制度本身來看，退休費用全部由財政或單位承擔，保障層次單一，財務風險集聚，加之我國老齡化問題日趨嚴重，一些地區和單位面對高額養老支出已難堪重負。而從社會整體來看，養老保險“雙軌制”導致了社會階層二元化。一方面，機關事業單位職工無需繳納保費卻能享受較高退休金，而按月繳費的企業職工養老金替代率卻較低。制度規則的不公正，權利義務的不對等，使4000萬機關事業單位職工實際演化為特權階層。另一方面，“雙軌制”造成機關事業單位與企業之間養老保險關系轉移接續難，制約了人力資源合理流動，促成了社會階層的二元分化并固化。在矛盾日益突出激化的背景下，推動機關事業單位養老保險制度改革勢在必行。

二、制度改革的合理性。此次改革新政以制度“并軌”為核心，勾畫了養老保險體系未來的發展藍圖與路徑，無論從指導思想、改革焦點，還是并軌的突出特色來看，都體現出極強的合理性，符合黨的十八大以來倡導的“經濟包容性增長”的核心要義，即“公平性增長，堅持社會公平正義”，要讓經濟發展的成果普惠民眾。

并軌的指導思想——“一個統一、五個同步”。指導思想決定了改革的范圍、方向與路徑：第一，首次將機關公務員納入改革范圍，凸顯改革公平性，最小化改革阻力。不再分區域“碎片化”試點，直接推動全國改革，彰顯了改革的決心。第二，并軌方向為機關事業單位向城職保“靠攏”。改革后機關事業單位基本養老保險的繳費比例、基數、計發標準等都將與城職保趨同，方便二者無縫對接。第三，改革路徑上，政府選擇了先解決養老保險制度的結構矛盾，再逐步優化分類制度。以機關事業單位為突破口，打破“雙軌制”并積累改革經驗，為城職保的完善發揮示范效應，如何利用職業年金的發展帶動企業年金覆蓋率的提升。

并軌方案的焦點——機關事業單位基本養老保險制度變革。第一，籌資機制順應國際主流發展趨勢，改革為由單位、個人共同繳費，財政兜底的多渠道籌資方式，緩解退休費用對財政預算的壓力，形成個人、單位、政府三方的責任共擔機制。第二，計發標準由“待遇確定型”改為“繳費確定型”，即按繳費水平、年限確定養老金待遇，從而建立“多繳多得、長繳多得”的激勵機制、鼓勵延遲退休的引導機制、職業生涯貢獻與退休待遇匹配的反映機制。第三，待遇調整的評判基準調整為統籌兼顧各類人群的養老金水平，有利于縮小退休待遇差距。第四，采用“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的待遇銜接政策，保證待遇不降，實現平滑轉型，但具體過渡性養老金水平仍需各地細化研究。

并軌的突出特色——建立職業年金制度。職業年金將由單位、個人共同繳費（單位8%，個人4%）建立，資金納入個人賬戶，以完全累計形式進行市場化運作管理。這有利于構建多層次養老保險體系，填補改革造成的退休待遇降低缺口，也有利于對接企業年金制度，化解部門間勞動力流動不暢的難題。雖然制度細節尚未公布，但有四點值得關注：第一，職業年金的單位繳費部分肯定不能由財政完全承擔，否則就只是將機關事業單位的高退休待遇合法化，便削弱了改革的意義。第二，由于事業單位性質不同，“一刀切”的繳費比例可能會造成部分單位資金不足，因此須加快事業單位分類制改革，明確各類單位的繳費分擔比例。第三，為增強制度吸引力，可參考美國401K計劃，設計出配套的延遲納稅優惠政策。第四，對于機關事業單位來說，職業年金絕不能異化成為確定性福利，而應作為人力資源管理的重要工具，設計出能夠激勵員工的差別化職業年金方案。

三、并軌后亟待解決的關鍵問題。新政雖然明確了并軌的原則和方向，但我們依然面臨著籌資渠道不明、統籌層級偏低、個人賬戶空轉、資金保值增值等現實難題。歷史遺留的頑疾與包袱，決定了并軌之路必將充滿荊棘，仍有一系列配套制度細則需要制定并不斷完善。

籌資渠道待厘清。為應對老齡化挑戰，國際養老保險制度改革的總體趨勢是增收減支，增強財務可持續性，其中最重要的就是通過多元化渠道增加養老保險收入。新政雖然明確要建立政府、單位、個人三方籌資機制，但并未闡明不同性質單位繳費的列支方式及比例。全額撥款的黨政機關和事業單位的繳費仍由財政負擔，但差額撥款事業單位的繳費如何在政府、單位之間分配就需要盡快厘清。對于此次改革產生的新增財政負擔，建議政府可考慮上調國企上繳紅利水平、提高國有股劃轉比例、發行福利彩票等途徑去消化并充實社保基金統籌賬戶。

統籌層級需提高。目前，我國養老金統籌層級較低，各統籌地區社保負擔畸輕畸重，造成了社保關系轉接不易、養老基金多頭管理、基金投資無法集中等問題。因此，新政規定具備條件的省（區、市）可從改革開始就實行省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，并加快向省級統籌過渡。其實，早在1998年國家便已提出要逐步實現城職保的省級統籌，但由于不同市、縣間收入差別較大及潛在的保費收繳道德風險問題，省級統籌工作一直畏縮不前。因此，尚未實現省級統籌的地方政府須盡快拿出提高統籌層級的時間表及可操作的實施方案，借這次改革的東風尋求一舉突破，全面建立省級統籌的格局并無縫對接。

個人賬戶需轉型。1993年我國首創了部分積累制的“統賬結合”基本養老保險模式，但由于國家沒有采取消化轉制成本的措施，個人賬戶資金不得不挪用解決當期養老金的發放，導致個人賬戶空轉，投資積累功能失靈，實際上蛻變為現收現付制。

強調社會互濟和自我保障的“統賬結合”制度符合國際養老保險發展的總體趨勢，我們應當堅持，但目前做實個人賬戶的嘗試由于受到繳費“搭便車”、基金貶值等的制約，產生“做實越多，空賬越大”的局面。而以瑞典為代表的“名義賬戶制度”，由于具備精算中性、轉型成本低、便于集中投資等優勢，長期來看，應當成為我國最終做實個人賬戶的過渡性路徑選擇。

基金投資要多元。市場化、多元化、分散化投資已成為國際養老保險基金投資運營的發展方向，而我國也應以養老保險基金的保值增值為目標，逐步尋求投資管理主體、投資工具、投資策略的全方位多元化拓展，確保養老金制度的可持續。第一，投資管理主體方面，可借鑒新加坡、香港為代表的法定機構模式，在全國社保基金理事會之外，再設立幾家公共養老保險基金管理機構；同時也可參考智利經驗，適當甄選引入若干優質私營養老基金管理公司，通過市場競爭機制進一步提高養老基金投資業績。第二，投資工具多元化是大勢所趨，我國養老基金投資渠道應逐漸放寬至股票、基金、實物資產等，可重點考慮用于國企股權投資、基礎設施建設領域，也可借鑒日本養老基金國際投資的成功經驗，考慮逐步放開養老基金的國際化投資限制。第三，投資策略方面，可借鑒美國401K養老金計劃經驗，結合各年齡段人群收入及資金需求特點，設計出針對各年齡段人群的多元化資產配置策略。