存款保險制度塵埃落定

文／孫武軍 薛蘇婭

201 5年3月31日，國務院正式發布《存款保險條例》，并宣布此《條例》將從5月1日起正式施行。自1993年國務院首次提出建立適合我國國情的存款保險制度，在中國醞釀了二十多年的存款保險制度終于塵埃落定，標志著我國金融改革進入新階段，我國利率市場化進程將進一步加快。

一、存保制度建立的歷史必然。存款保險制度，是指由符合規定的各類存款性金融機構以其所吸納的存款額為基數，按一定比例向存款保險機構繳納保費，形成存款保險基金，當投保機構經營不善或面臨破產威脅時，存款保險機構向其提供財務幫助或直接償付部分或全部存款，依法保護存款人權益，維護銀行信用，維持金融穩定的一種金融保障制度。

美國是世界上首個設立存款保險制度的國家，截至目前，全世界已有113個國家或地區建立了存款保險制度。該制度在防范、預防和處置金融風險方面發揮了重要作用，維護了金融體系的穩定運行。20世紀90年代以來，許多國家都降低或取消了存款準備金，這正成為一種大趨勢，而我國央行征收了相對較高的存款準備金率，此舉正是為了降低銀行道德風險，避免銀行信貸過度擴張，限制存貸比，以此作為隱性的存款保險措施。隱性的存款保險制度增加了政府的財政負擔，導致央行貨幣供應量超出預定目標，不利于資源優化配置，破壞了公平競爭的市場環境。當顯性的存款保險制度實施以后，高準備金率與其職能相重疊，準備金率或將下調。2014年10月29日，國務院第67次常務會議正式通過《存款保險條例》，存款保險制度呼之欲出，這是改革的需要，歷史的必然。這為我國的利率市場化改革掃清了制度障礙。

二、存保制度的主要特征與職能。黨的十八屆三中全會提出建立存款保險制度，并將其作為全面深化改革的重要一環，以加強金融監管，完善金融市場退出機制。存款保險制度的實施為逐步實現發展多層次資本市場、利率市場化、匯率市場化以及人民幣資本項目可兌換提供了可能。

（一） 存保制度的主要特征。存款保險制度所規定的投保機構主要為在我國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構，其他有規定的除外。存款保險的保費由投保機構承擔。被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及一些規定不予保險的其他存款除外。

存款保險制度所規定的最高償付限額為人民幣50萬元，但此限額并不是固定不變的，會根據經濟發展水平、金融風險狀況、通貨膨脹、存款結構變化、存款保險基金積累水平等因素調整，經國務院批準后公布執行。最高償付限額針對的是同一存款人在同一銀行的所有存款賬戶的本金與利息之和，但最高償付限額的設定并不意味著超過此限額的資金完全不受保護，限額內的存款可以獲得全額償付，超出限額的部分，依法由投保機構資產清償。我國存款保險制度償付限額設定為人均GDP的12倍，而國際上一般設定為2倍到5倍。我國50萬元的最高償付限額遠高于國際一般水平，能夠覆蓋99.5%以上的存款人的所有存款。

（二） 存保制度的主要職能。增強銀行信用，防范金融風險。由于我國大多數銀行都是國有銀行，政府信用的保障讓公眾認為銀行是低風險的。其實并不然，由于銀行經營的特殊性，其大部分資金是以存款形式從個人或機構吸收的，自有資金只有很少的一部分，高杠桿必然伴隨著高風險。存款保險制度的建立依法保障了存款人的利益，提升了消費者對銀行的信心，維護了銀行的信用，降低了金融危機下公眾對銀行系統擠兌的可能性。在目前隱性擔保的情況下，如果銀行發生破產，雖然政府充當最后貸款人的角色，存款人的存款能夠得到保障，但獲得償付的周期可能很長，存款保險制度實行按期提取的概念，使存款人能第一時間獲得償付。存款保險制度的建立，加固了現已存在的金融安全網。

促進銀行業適度競爭。我國銀行業表面發展良好，但實質上存在著很多弊端，國有銀行不良貸款率相當高，效率低下，風險抵御能力較差，資源配置不合理，再加上我國金融市場與金融監管并不完善，我國銀行業潛藏著很大風險，強制性存款保險即是對銀行業發展的一種強制性保護。隱性的存款保險制度缺乏法律規范，當整個銀行體系出現危機時，政府總是傾向于先保護規模較大的銀行，因此公眾也更愿意把資金存入大銀行中。我國五大國有銀行的市場份額遙遙領先，形成了寡頭壟斷的局面。再加上大銀行存在著規模經濟效應，實力更強，在吸收存款方面存在優勢，風險更容易分散，隱性存款保險機制不利于形成公平競爭的市場機制，不利于中小銀行的發展。公平競爭的缺失損害了消費者的權益，不利于消費者獲得更優質更廉價的服務。存款保險制度的建立，實際上規定了銀行出現問題該怎么辦，如何進行破產清算。這將提升中小銀行的風險承擔能力，提升其信用等級，讓大銀行與中小銀行的風險趨同，使消費者更加關注銀行所提供的服務，以此作為選擇的標準，促進銀行業的適度競爭。這有助于銀行業的資源優化配置，促使銀行提高效率，降低不良貸款率，銀行業將加速分化，銀行業整體的抗風險能力將明顯提高。

減輕政府負擔。一方面由于存款保險機構承擔著償付存款的責任，因此它必定會對投保機構的日常經營活動進行監管，關注其財務狀況，在必要的時候對其提出建議或風險警示，這減輕了央行的監管負擔。另一方面，在隱性存款保險制度下，由于存款人的存款是以國家和政府的信用為擔保的，銀行一旦破產，必然是政府買單，而建立存款保險制度后，存款保險機構承擔償付責任，這減輕了政府的財政負擔。另外，我國存款保險條例將絕大部分銀行納入體系之中，且實施強制性繳費，有效地分散了非系統性風險，可以保證存款保險基金管理公司的償付能力。

三、存保制度仍有待完善。存款保險制度雖然明確了保險人、投保人和保險標的，但在費率厘定以及制度管理上存在著不足，需要不斷完善，同時，其自身也存在著一些缺陷。

逆向選擇與道德風險。存款保險制度的實施有利于促進銀行業適度競爭，形成公平競爭的市場環境，優化資源配置，但也有可能引發逆向選擇與道德風險。一方面，由于存款保險制度保證了銀行破產后存款人的存款可以獲得償付，存款人風險意識下降，在利率市場化實現之后，銀行業的利率差異將會增大，對風險較為偏好的存款人會將存款利率高低作為選擇銀行的首選標準，而不考慮銀行的經營風險。另一方面，有了存款保險基金管理機構作為保險人，商業銀行的風險約束機制也會弱化，銀行傾向于承擔更高的風險，經營方式更激進的銀行會選擇提供更高的利率以吸收存款。

尚未實現費率差異化。在存款保險制度實行的初期，我國使用的是相當低的統一費率，低于絕大多數國家存款保險制度的初期費率以及現行費率。在存款保險制度逐步成熟的過程中，我國將逐步實施差別化費率。實行基準費率和風險差別費率相結合的費率制度，有利于構建公平競爭的市場環境，形成對銀行的約束，促使其穩健經營，防止其為了短期利益設定過高的存款利率以吸引儲戶從而增加自身的風險。但差別化費率的確定存在著不小的難度，評估銀行資產風險較為困難，需要綜合考慮系統風險、國際經驗、金融機構承受能力、銀行負債特征、存貸結構和風險處置需要等諸多因素。

救助作用不如預期。存款保險作為保險的一種，應當遵循大數定律，具有同質風險的單位數量越多，所發生的實際損失就會越接近從無限單位數量得出的預期損失。根據大數定律，保險人就可以比較精確地預測未來將發生的損失數額并制定保費。我國銀行數量很多，但市場集中度較高，五大行占了半壁江山，并不符合大數定律的同質風險要求，一旦大銀行出現問題，存款保險基金管理機構僅憑有限的保費，可能并不足以對其實行有效的救援或者償付所有限額內的存款。中小銀行風險增加。存款保險制度的出臺在給中小銀行帶來公平競爭的利好消息的同時，也會對其造成一定沖擊，中小銀行將面臨客戶和業務分流風險。