如何構建吉林省政府環境績效審計評價指標體系

欒春玉

Point

吉林省環境績效審計工作開展存在很多優勢和缺陷、面臨很多機遇與挑戰，能否有效的對環境進行保護，關系每個人的自身利益，因此作為環境審計重要組成部分的政府環境績效審計應提上議事日程。并構建出適合環境績效審計評價指標體系模式，同時又以建模方式實施環境績效審計的流程，最后提出適合我省績效審計發展的對策和思路。

一、政府環境績效審計的定義

當進行環境保護，利用開發一些資源，以及在對環境整治時，收到有無形與有形的收益，這就是環境績效。環境績效審計的開展作為實現環保目標的重要手段，有利于可持續發展。目前，在我國環境審計還剛開始，那些已進行的環境審計內容及對象，還囿于環境保護的政策法規，局限于環保資金真實合法的使用等方面，在對項目的經濟、環保資金與效率及效果的審計評價上，目前幾乎還是白紙。審計由原來的受托財務責任到今天的受托管理責任，對最優化有了需求，這就加快生成了績效審計的新理念。從政府管理者來審視，績效評價環保公共投資也是政府工作的需要；從社會大眾的角度，能否有效的對環境進行保護，事關每個人的自身利益。因此，作為環境審計重要組成部分的政府環境績效審計應提上議事日程。

通過以上所述，環境績效審計作為一種有效的審計活動，它不但要求審計機構或審計人員是獨立的，要系統綜合的審查、分析被審計單位或某個項目的環境管理活動，而且還要按照相關的評定標準評判或審核決定環境管理活動的目前狀況和潛在能力，能推動促進環境管理者提高和改善對環境的管理。

二、環境績效審計在吉林省的現狀

吉林省于1998年開始探索環境績效審計，經過近二十年的審計實踐，績效審計在理論研究、制度建設、審計方法探索、指標體系構建等各個方面都取得了一定的成績，并初步形成具有地方特色的績效審計模式，隨著近幾年環境問題日益突出，績效審計工作得到空前重視，并明確提出績效審計作為全局工作的重中之重。決定從2009年起用三年時間，先后開展績效審計推進年、普及年和提高年活動，在全省審計機關，大力推進環境績效審計；同時，績效審計的人力資源得到一定程度的加強，隨著審計干部招考要求的多樣和培訓力度的強化，審計人員的專業化水平和知識結構的復合水平都得到了很大程度的提升。但從目前吉林省環境績效審計發展狀況來看，問題還是存在的不少，比較大的就是環境績效審計的法規體系不夠完備，受法律不健全的影響，績效審計開展的具體方式、技術方法、評價指標體系實效工作尚不明顯，由于審計對象的多樣性、內容廣泛性，績效審計標準難以確定，使績效審計人員客觀，公正地提出評價意見造成了困難；績效審計屬于難度較高的審計，這幾年，審計人員素質有了很大程度的提高，但既懂經濟、會計，又懂管理、評估少之又少，不能滿足我省環境績效審計工作的發展的需要；績效審計工作缺乏組織保障，隨著績效審計工作的計劃、組織、控制、協調顯得越來越重要，但在審計機關的機構設置中，并沒有一個對績效審計進行綜合管理專門部門，在組織保障方面顯然是缺乏的；績效審計的質量控制尚需強化，主要體現在計劃管理的粗放，審計復核的滯后以及項目評估的缺乏，特別是環境績效審計獨立性的缺失，也是對我省環境審計乃至全國績效審計發展的最大制約。

三、政府環境績效審計的評價指標與體系

（一）構建政府環境績效評價指標體系應遵循以下原則

進行政府環境績效評價應遵循以下原則:

1.政策相關性原則：能夠因地制宜，與本地特點適宜，對評估區域的環境狀態能比較客觀進行反映，而且該區域的環境管理績效，也能夠通過此指標得以準確衡量。

2.可以獲得的數據原則：選取的指標要具有優良的操作可行性實用于評價，一定是經過實際檢測或有統計數據獲得的指標數據。

3.完善性原則：為了能有更準確、有效的評價結果，選取的指標一定要把環境績效評價所需信息能夠綜合反映出來。

四、構建吉林省政府環境績效審計評價指標體系應對策略

（一）構建政府環境績效審計評價指標體系的方式

政府環境績效審計運用“壓力—狀態—響應”框架，包括以下指標：壓力型指標、響應型指標、狀態型指標。壓力型指標即當政府環境績效審計做出決定時，引起的人們對此決定或積極或消極而產生的后果行為。它是環境最初發生變化的開始，并描繪并敘述了人們的活動行為施加于自然環境和自然資源的壓力，這與生產的消費方式有著密切的關系，也能普遍反映出環境排放的強度及資源利用率。壓力指標對主導著整個指標體系，為提出“為什么會這樣變化”做出回答；響應型指標：主要是指人們對政府環境績效審計相關問題明白清晰程度和需要考察核定的范疇以量指標為核心。響應指標描述的是采用的措施及政策，為“做什么”“怎樣做”給了一個明確的答案；狀態型指標：它能充分顯現出所研究的對象在壓力下呈現的狀態，包含環境本身發生了什么變化，社會經濟發展到了怎樣的狀態，以及所研究的目標要到達怎樣的情形，它把自然萬物的物理生理狀態以及給社會經濟會造成怎樣的影響，使社會經濟發展達到何種發展狀況，非常形象的呈現出來，基本以定性指標來表示，回答這樣的問題“系統發生了怎樣的變化？”，從而讓我們得到一個關于環境、以及環境未來狀況的綜合評述[4]。環保舉措的成功與否，是由壓力指標和狀態指標的基礎評價決定的。政府環境績效審計運用“壓力—狀態—響應”環境指標體系來對環境進行評價，它也不是無可挑剔沒有任何瑕疵的，它要隨著科學發展和政策改變而變化，不同的情況要不同對待，地域不同具體情況也有差異、出現的問題各種各樣。所以各個地區要根據自己的自身情況和特點，在核心體系之外增加補充符合自己的指標，不遠的將來指標體系一定會在社會環境領域上不斷擴大。

（二）建立健全環境績效審計體系相關建設

環境管理中實行環境監察這是最首要的的一項基礎職能。加大對環境績效審計體系建設的力度，指示教導與耐心服務都要做到盡職盡責，這也是新時代面向環境管理工作的高標準嚴要求，同時也拓展了環境管理監督職能，對強化執法監督起著“軟著陸”的作用。加強指導與服務，促進環境績效審計體系建設是新形勢下應堅持的環境管理對策之一。長期的環境管理實踐證明，環保部門執法監督職能的發揮，離不開指導與服務。只有執法監督、沒有指導與服務，容易在管理者與被管理者之間形成對立的關系，不能調動各方面環境保護的積極性，不利于發揮環保部門統—監督管理的職能。加強環境管理中的服務精彩紛呈多樣和專業指教，把服務融于執行法律法規之中，這集中體現了環境管理服務于經濟建設這一中心的集中體現，不僅有利于協調管理者與被管理者之間的對立統一關系，提高企業的環境保護積極性，而且有利于正確處理環境保護與經濟建設的相互之間的關系，這對不斷提升地方政府及各行業主管部門積極保護環境意識，協調環境經濟的關系長久發展有積極意義。

（三）加強分類指導、強化環境績效審計模式

依據國家和吉林省的環境政策法規、環境相關法律、行政條例法規、環境執行標準和管理制度，加強深化環境績效審計體系建設成為環境管理的中心議題。由于管理對象和管理內容的不同，環境績效審計體系建設要求非常具體和有針對性，要具備—定的前提條件。其中，加強環境保護工作的分類指導是環境審計體系建設的前提，不論是污染防治、還是生態保護，不論是流域污染治理、還是區域環境綜合治理，指導工作要先行、要為環境審計體系建設創造條件。可以說，沒有指導，就沒有監督：沒有有效的指導，就沒有有效的監督。在環境管理工作中，加強分類指導是環保部門環境審計體系建設的前提。分類指導包括：一是環境保護部門對地方政府和各行業環境保護工作的指導，例如對開展環境保護目標責任制、城市環境綜合整治以及創建環保模范城市等工作的指導等;二是環境保護部門對企業開展污染防治工作的指導，如清潔生產審計工作指導、排污規范化整治工作指導、“大氣污染控制達標”工作指導等;三是環保部門對生態保護工作的指導，如流域生態建設工作的指導、水土流失和荒漠化治理工作的指導、資源保護工作和生態農業、林業建設工作的指導等。在加強分類指導的基礎上，環境績效審計體系建設才能到位、才有力度。分類指導與環境績效審計體系建設是一種指引和督促的關系，沒有正確指導的監察和督促，是一種及其不負責任的行為，即便行使了監督，也達不到應有的目的和效果：同樣離開了有效的監督，指導將失去作用。所以，要正確處理指導與監督的關系，做到二者結合、相互促進。

結論

通過我省績效審計工作開展優勢和缺陷、面臨的機遇與挑戰，進行詳細的剖析，并構建出適合吉林省政府環境績效審計評價指標體系模式，同時又以建模方式實施環境績效審計的流程，有力開展環境績效審計項目，有利查出違紀和管理不規范金額，為財政增收節支，挽回或避免經濟損失，同時有助于我省轉變經濟增長方式，有利于改變高消耗、高排放、低效益的社會發展模式，規范政府行為、提高資金效益、維護群眾利意，促進社會和諧發展。